Основы бюджетного устройства и построение бюджетной системы РФ

     Бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства строилась на двух основных принципах — единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало прежде всего составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны — Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

     Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного  руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением  определенных бюджетных прав республиканским  и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории[15]. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР — уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

     Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные  изменения в составе и принципах  построения бюджетной системы, что  нашло отражение первоначально  в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован  принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему  РСФСР. В соответствии с этим Законом  бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских  бюджетов республик в составе  РСФСР, бюджетов национально-государственных  и административно-территориальных  образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:

     -  республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

     -  областным бюджетом автономной области;

     -  окружными бюджетами автономных округов;

     -  краевыми бюджетами краев;

     -  областными бюджетами областей;

     -  городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;

     местными  бюджетами.

     Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[8]. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ, которые приведены на рис. 1

     Таким образом, бюджетная система РФ состоит  из трех уровней (звеньев), каждый из которых  представлен соответствующими видами бюджетов. Первый уровень бюджетной  системы представлен одним видом  бюджетов — федеральным. Различия в  статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной  системы РФ. Они включают республиканские  бюджеты республик, областные бюджеты  областей и областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев  и городские бюджеты городов  федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Количество этих видов бюджетов определяется государственным и административно-территориальным  устройством РФ, определенным Конституцией РФ. Третий уровень бюджетной системы  РФ представлен пятью видами бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными  бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами и поселковыми  бюджетами. Особый статус имеют бюджеты  отдельных административно-территориальных  образований, для которых установлен особый режим функционирования и  охраны государственной тайны —  так называемые закрытые административно-территориальные  образования. Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной  системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и  бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой  трактовки, хотелось бы подчеркнуть, что  включение в бюджетную систему  государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются[13].

     Характеристика  бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов  ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджетов; адресности и целевого характера бюджетных средств. Представляется правомерной точка зрения экономистов, которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, определяющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, а остальные — характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. С внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ к принципам построения собственно бюджетной системы РФ правомерно отнести и принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований[11].

     Содержание  принципа единства современной бюджетной  системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы  в условиях административно-командной  системы управления экономикой, означавшего  консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его  в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная  система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все  составные части которой находятся  в распоряжении разных органов государственной  власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство бюджетного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

     Основным  принципом функционирования бюджетной  системы федеративного государства  является принцип самостоятельности  входящих в нее бюджетов. Он означает:

     - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования средств;

     - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

     - право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

     - право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

     - недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

     - недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

     - недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

     - недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

     Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в отличие от некоторых учебных  изданий) разграничивает понятие «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ». Определение бюджетной  системы РФ через консолидированный  бюджет РФ отрицает основной принцип  построения бюджетной системы —  самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Бюджетная  система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный  бюджет РФ, как совокупность федерального бюджета и консолидированных  бюджетов субъектов РФ, представлен  бюджетами только двух уровней, при  этом уровень местных бюджетов перестает  быть самостоятельным путем включения  в консолидированные бюджеты  субъектов РФ. В условиях действия принципа самостоятельности консолидированный  бюджет имеет ограниченное использование. Законодательством предполагается составление проектов консолидированного бюджета РФ и консолидированных  бюджетов субъектов РФ. Однако они  не утверждаются представительным органом власти либо органом местного самоуправления и используются для расчетов и анализа. В частности, данные консолидированных бюджетов используются для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также различных форм финансовой помощи, оказываемой вышестоящим органом власти нижестоящему. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета составляется путем обобщения отчетных данных об исполнении бюджетов соответствующих органов власти и местного самоуправления, однако он также не утверждается представительным органом власти либо органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчетный год являются основой для составления проекта консолидированного бюджета РФ на следующий год в целях распределения совокупного объема бюджетных ресурсов по уровням и видам бюджетов.

     Реализация  принципа самостоятельности тесно  связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы  РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы  РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств[15]. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.