Муниципальные финансы, проблема их развития в современных условиях

В проекте закона «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федера-ции» формирование доходов местных бюджетов пред-полагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сбо-ров (по ставкам, установленным решениями предста-вительных органов местного самоуправления в соот-ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от феде-ральных и региональных налогов и сборов (по став-кам, установленным в соответствии с законодатель-ством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселе-ний каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы от-числений по отдельным видам налогов для зачисле-ния в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъек-та Российской Федерации на ограниченный срок действия.

Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установлен-ные нормативы, представляется достаточно конструк-тивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, раз-рабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способство-вать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формиро-вания доходных источников местного бюджета, являет-ся, по нашему мнению, спорным.

Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов мес-тного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая зак-репленные и регулирующие источники. В законопроек-те не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федераль-ных налогов и сборов на временной основе».

Классификация доходов на законодательно закреп-ленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной фи-нансовой практике при анализе степени самостоятель-ности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снима-ет проблему финансовой обеспеченности местного са-моуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

Речь идет о том, что в силу неких правовых колли-зий основные федеральные налоги, которые в преде-лах закрепленных долей отнесены к собственным до-ходам местных бюджетов (Федеральный закон «О фи-нансовых основах местного самоуправления»), по от-ношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соот-ветствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговремен-ной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответ-ствующего уровня бюджетной системы. Исходя из этих положений, федеральные налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, ус-танавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что реги-ональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в соответствии с установ-ленными нормативами лишь на год, а не на более дли-тельный период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для муниципальных образований доли соответствующих федеральных на-логов на постоянной основе (для формирования соб-ственных доходов местных бюджетов), а также на дол-говременной основе (для формирования регулирую-щих доходов). Ясно, что при таком механизме, исклю-чающем возможность точного прогноза доходов и рас-ходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут ввести сколько-нибудь ста-бильные значения нормативов отчислений от феде-ральных налогов для муниципальных образований.

Это во многом объясняет, почему на практике доли отчислений от ряда федеральных и региональных на-логов, определяемые муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регу-лирующие, но и собственные налоговые доходы мест-ных бюджетов, формируемые за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на длительный период, а ежегодно, что противоре-чило положениям Федерального закона «О финансо-вых основах местного самоуправления в РФ».

Кроме того, практика ежегодного изменения нор-мативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была связана с действи-ями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов финансирования бюджетов му-ниципальных образований.

Путаница с определением собственных и регулиру-ющих доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят из такого крите-рия, как процентное разграничение налога между уров-нями бюджетной системы. При этом возможности раз-ночтения, содержащиеся в положениях Бюджетного кодекса, используются представителями разных уров-ней бюджетной системы в соответствии с направлен-ностью их интересов. Так, некоторые субъекты Феде-рации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расче-те трансфертов в состав собственных доходов включа-ют и отчисления от регулирующих доходов.

В российской экономической литературе даже воз-ник термин «условно собственные доходы», под кото-рыми понимают общую сумму доходов и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе: показатель ме-стных налогов помимо исключительно местных нало-гов включает и доходы, поступающие в виде отчисле-ний от долевых налогов, обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их тер-ритории налоговых средств.

Очевидно, требуется уточнение содержания соб-ственных и регулирующих доходов, позволяющее обес-печить сопоставимость показателей всех уровней бюд-жетной системы. Собственные доходы бюджетов пред-лагается рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за опре-деленным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к собственным налоговым доходам муниципаль-ных бюджетов следует отнести местные налоги и зак-репленные законодательно на постоянной основе за местными бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные доли или раз-деленные налоговые ставки.

Регулирующие налоги (применительно к местным бюджетам) -- это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей налогов (федераль-ных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными образованиями.

При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для му-ниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия мини-мально необходимых расходов местных бюджетов. Зак-репление федеральных и региональных налогов и сбо-ров за местными бюджетами должно исходить из не-обходимости обеспечения достаточной степени авто-номности местных бюджетов. Это значит, что необхо-димо изменить не только принцип установления норма-тивов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распреде-ления налоговых доходов по уровням бюджетной верти-кали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому зак-репление за местными бюджетами налоговых источ-ников целесообразно в том случае, если данные ис-точники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.

В наилучшей степени это достигается, на наш взгляд, при применении местных налогов, зачисляемых в местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении со-става местных налогов следует в большей степени ори-ентироваться на имущественные налоги, являющие-ся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении оп-ределенной доли совместного налога, и позволяет из-бежать перекосов в бюджетной обеспеченности тер-риторий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких не-равнозначных налогов, как например, налог на до-бавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.

Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муни-ципальных образований величины налоговых поступле-ний по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Меж-муниципальные различия налоговых поступлений обус-ловлены такими факторами, как: особенности налого-вого законодательства в области установления мест-ных налогов и сборов, диспропорции в экономичес-ком развитии муниципальных образований, неоднород-ность налоговой базы, различия в налоговых усилиях властей и др.

В данных условиях закрепление собственных нало-говых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему выравнивания уров-ней бюджетной обеспеченности муниципальных обра-зований с высокой и низкой налоговой базой. Это оп-ределяет необходимость проведения детального ана-лиза, направленного на выявление сравнительной це-лесообразности использования единых и дифференци-рованных нормативов отчислений и налоговых ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляе-мым в местный бюджет на постоянной основе.

Кроме того, это означает, что на современном этапе (при приоритетном значении метода налогового распре-деления доходов на основе закрепления налогов и разде-ления налоговых ставок) сохраняется необходимость использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и финансовая помощь.

В проекте закона «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федера-ции» в качестве основной формы выравнивание бюд-жетной обеспеченности городских и сельских поселе-ний предусматривается предоставление дотаций из ре-гиональных фондов финансовой поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки по-селений. При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональ-ных налогов. Предлагается также законодательно уста-новить постепенное снижение финансирования городс-ких и сельских поселений из районного фонда финансовой поддержке с 50% в 2005г. до 20% в 2008г., что, по-видимому, направлено на постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими на-логовыми источниками.

Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное сокращение фонда финан-совой поддержки на районном уровне при сохранении роли аналогичного фонда на региональном уровне: уда-стся ли осуществить отлаженное взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не совсем логичным с позиций декларируемой в законопро-екте ориентации на четкое разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных образований представляется положение о введении суб-венций из бюджетов поселений в бюджет муниципально-го района на межмуниципальные нужды.

Улучшение самообеспеченности территорий и од-новременно реализация стимулирующей функции меж-бюджетных отношений, на наш взгляд, предполагает:

- закрепление за местными бюджетами определен-ных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные про-центные доли или разделенные налоговые ставки,

- в случае их недостаточности для покрытия мини-мально необходимых расходов использование межбюд-жетного регулирования -- сначала путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов на ряд лет, и лишь затем -- посредством безвоз-мездных перечислений из вышестоящих бюджетов.

3. ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Доходы местных бюджетов

Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:

- собственных доходов;

- поступлений от регулируемых доходов.

Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов:

1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;