Муниципальные финансы, проблема их развития в современных условиях

В заключение следует кратко остановиться на таком важном во-просе, как минимальные местные бюджеты, или «бюджеты минималь-ной обеспеченности». В их основе лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (в натуральном или денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, соци-ально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъ-ектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются са-мостоятельные (собственные) доходные источники. Если их не хва-тает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) дос-таточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта Федерации.

При всей важности и очевидности данного вопроса его практиче-ская реализация сдерживается отсутствием государственных социаль-ных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источни-ков финансирования и ответственности органов власти и управления разного уровня по кругу вопросов социального характера. Безуслов-но, решение этих проблем требует перестройки различных сторон бюджетного процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней между собой (т. е. в сфере межбюджетных отношений).

2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Направленность преобразований российской фи-нансовой системы соответствует общемировой тенден-ции, формирование которой обусловлено необходи-мостью повышения эффективности управления в госу-дарстве путем передачи на нижние уровни власти опре-деленных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов местного самоуправле-ния обязательно предполагает финансовую самостоя-тельность. Местные органы власти должны распола-гать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры фи-нансовых ресурсов, необходимых для выполнения воз-ложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональ-ной или региональной политике. Этот принцип, закреп-ленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, на-шел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодатель-ства, несоответствием в ряде случаев федеральных и ре-гиональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

К данным ключевым проблемам следует, в частности, отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обес-печение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Од-нако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей ха-рактерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъек-тов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы влас-ти. В 1994-2002 гг. общее число муниципальных образова-ний в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.

В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной системы в стране сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти:

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само-управление, организованное по административно-тер-риториальному принципу;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправ-ление, организованное по поселенческому принципу;

- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само-управление;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура мест-ного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие му-ниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, кото-рое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципаль-ными образованиями, в его бюджете в качестве со-ставной части могут быть предусмотрены соответству-ющие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще не-сколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и орга-нами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образо-ваниями разных типов и территориальных уровней.

2.1 Формирование муниципальных образований

С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в Программе развития бюджет-ного федерализма в России до 2005 г., было предус-мотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъек-та РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские адми-нистрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собствен-ности между типами муниципальных образований.

Данные положения Программы нашли свое отра-жение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструк-тивное по существу положение о развитии демократи-ческого института местного самоуправления, обеспе-чении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов мест-ного значения.

Проектом закона установлено обязательное фор-мирование муниципальных образований на двух тер-риториальных уровнях - в поселениях и муниципаль-ных районах с разграничением и закреплением за каж-дым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных госу-дарственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований -- городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внут-ригородская территория города федерального значения.

При этом для большинства регионов (модель, ха-рактеризующаяся одноуровневой структурой государ-ственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформиро-валась в 48 субъектах Российской Федерации) возни-кает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муни-ципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходи-мость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.

В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включаю-щего территории двух и более населенных пунктов, учи-тывать пешую доступность до центра поселения в тече-ние рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муници-пального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муници-пального образования с позиций экономической це-лесообразности. Между тем данная проблема откосит-ся к разряду ключевых: размеры муниципального об-разования во многом определяют политические и эко-номические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муни-ципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов мест-ного самоуправления могут соответствовать волеизъ-явлению граждан, однако, малые размеры муници-пального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муници-пальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

В мировой практике считается, что управление муни-ципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономичес-кого и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на долж-ном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предпри-няты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не одно-значен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенчес-кой модели организации системы местной власти вызва-ло появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о со-здании муниципальных образований на базе районов и городов -- одноуровневой формы, на практике дока-завшей свои преимущества в данном регионе.

Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным наруше-нием целостности экономической и социальной инф-раструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет раз-граничение доходных и расходных полномочий по уров-ням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями мест-ных бюджетов. Между тем известно, что в России про-цесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Фе-дерации (на стадии их первичного распределения по уров-ням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократи-лась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.

Изменения в бюджетном и налоговом законодатель-ствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотно-шений между уровнями бюджетной вертикали. Сфор-мировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюд-жетной системы в федеральном бюджете было сконцен-трировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных -- 42,5%. С учетом вторичного перерасп-ределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5% к 52,5%, в то время как в Бюджетном ко-дексе РФ предусмотрено, что налоговые доходы субъек-тов Федерации должны составлять не менее 50% от сум-мы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюд-жете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.

В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению за-висимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторо-ну увеличения доли финансовых трансфертов и вытес-нения регулирующих налогов.

Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости эко-номического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собствен-ного финансового потенциала. Это обусловливает не-обходимость замены сложившегося механизма финан-сового выравнивания эффективными формами, спо-собствующими формированию достаточной финансо-вой базы местного самоуправления.

2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различ-ные предложения по совершенствованию межбюджет-ных отношений на субфедеральном уровне. В частно-сти, предлагается установление дифференцированно-го подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за мест-ными бюджетами стабильные налоговые источники (ме-стные налоги в полном объеме и совместные налоги че-рез постоянные процентные доли или разделенные на-логовые ставки) и делать ставку на расширение закреп-ленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного вы-равнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступле-ний между уровнями бюджетной вертикали к закреп-лению за каждым уровнем бюджетной системы соб-ственных налогов по принципу «один налог -- один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на разли-чия взглядов, практически все исследователи связы-вают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.