Муниципальные финансы, проблема их развития в современных условиях

В Федеральном законе «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизируются экономические основы местного самоуправления, в том числе заключенные в бюджетном процессе. В ст. 1 этого Закона записано: «Муниципальные образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, предусмотренная Стоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, местный бюджет необязательно должен совпадать с административными границами той или иной территории, опускается, что внутри одного муниципального образования могут быть еще несколько таких же образований (более низкого уровня со своими бюджетами, собственностью и органами управления). Именно такая ситуация многоуровневого местного самоуправления складывается в большинстве регионов России, особенно в пределах территориально крупных субъектов Федерации. Одновременно в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальным образованиями.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлению бюджета муниципальных образований (как и бюджетов других уровней) должны предшествовать разработка прогнозов социально-экономического развития территорий и подготовка их сводных финансовый балансов. Такая процедура создает определенное экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона, ориента-цию этой системы на развитие региона и его территорий как соци-ально-экономической целостности.

Дальнейшее закрепление и развитие основных положений фор-мирования и исполнения местных бюджетов было осуществлено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправле-ния в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Ка-ждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и пра-во на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации».

Несмотря на некоторую недоработанность данного Закона, для своего времени это был достаточно важный шаг в укреплении фи-нансово-экономических основ местного самоуправления. Его глава 5 непосредственно называется «Финансово-экономическая основа ме-стного самоуправления».

Финансовую основу местного самоуправления составляют мест-ный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды и иные финан-совые ресурсы (в соответствии с действующими федеральными и областными законами). Местные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых по-ступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компа-нии и т. п.

Финансовые основы местного самоуправления предполагают сис-тему количественных и качественных оценок, что может быть объе-динено понятием «финансовое состояние местного самоуправления» - есть различные трактовки этого понятия. Например, С. М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в узком бухгалтерском смысле оно означает, способность местной администрации аккумулирована достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение финансового состояния они называют кассовой состоятельностью. Термин «финансовое состояние» также может быть связан со способностью органов местного самоуправле-ния аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это характеристика бюджетной платежеспособности.

В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органа местного самоуправле-ния покрыть не только все затраты по его ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов), например, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года.

Финансовое состояние также может быть определено, как спо-собность органов местного самоуправления предоставлять различные услуги, в том числе и того качества, которое адекватно потребно-стям населения в общественных благах. Другими словами, финансо-вое состояние институтов местного самоуправления проявляется в способности или неспособности местных органов власти финанси-ровать текущие и перспективные задачи в полном объеме и в соот-ветствии с установленными в данной стране стандартами и норма-тивами.

Достижению реальной финансовой самостоятельности всех ин-ститутов местного самоуправления должно способствовать наличие прочной экономической основы. Но самым трудным моментом здесь были и остаются объективный учет потребности муниципальных об-разований в финансировании источников экономического роста, воз-можность местного руководства влиять на их движение и степень эффективного использования. К тому же в тот период особенно ост-ро просматривалось отсутствие практики формирования и опыта ис-пользования муниципальной собственности как инструмента управ-ления всем муниципальным хозяйством в целом.

В соответствии с этим законодательным актом доходная часть Устных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от Регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства, полученные по взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется, что к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории данного муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятии и организаций; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без права юридического лица.

Кроме того, субъекты Федерации должны передать на уровень местного самоуправления (местных бюджетов) определенную долю отчислений от федеральных налогов, которые они (регионы) полу чают с федерального уровня. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. указывает размеры минимальных долей (в процентах) феде-ральных налогов, закрепляемых на постоянной основе именно за местными бюджетами. Среди них: часть подоходного налога с физи-ческих лиц - не менее 50% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на прибыль предприятий и организаций - в пределах не ме-нее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации и ряд других. К собственным доходам мо-гут относиться также и другие платежи, устанавливаемые федераль-ным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Важно одно замечание: если в пределах территории муниципаль-ного образования (за исключением города) имеются другие муници-пальные образования, то источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться между ними на основе законов субъекта Федерации. Если же муниципальные образования расположены внутри города как более крупного муниципального образования, за-крепление между ними долей доходов местных бюджетов регламен-тируется Уставом города.

Сам факт закрепления минимальной доли федеральных налогов за местными бюджетами, безусловно, положителен. Однако дейст-вующая система формирования местных бюджетов в большинстве случаев не решает задачи доведения доходной части этих бюджетов до уровня, диктуемого потребностями социально-экономического развития территорий и поддержания социально приемлемого уровня жизни населения.

Финансовое состояние и реальные возможности эффективной финансовой политики муниципальных образований, прежде всего, зависят от расходной нагрузки, которая нормативно-законодательным актами возложена на этот уровень власти. Нагрузка эта довольна значительна. В настоящее время в Российской Федерации через Муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50% - на социальную политику. Большая часть расхода местных (городских, районных и поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех расходов). В отличие от других развитых стран, в которых большая часть расхода на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) - 55 - 60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам, работникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплату и 20-30% - финансирование муниципального хозяйства». Думается, что при-чина таких расхождений - не только низкая заработная плата работ-ников муниципального хозяйства, но, прежде всего, тотально дотаци-онный характер всей сферы местного хозяйства и коммунальных услуг. Последнее опять-таки может рассматриваться как неизбежное следствие низкого уровня доходов основной массы населения, кото-рое не в состоянии оплачивать полную стоимость этих услуг. Полу-чается нечто вроде порочного круга, выход из которого представля-ет собой одну из наиболее насущных задач оздоровления муници-пального звена российской экономики и соответствующего звена нашей бюджетной системы.

Расходы бюджетов муниципальных образований можно разделить на несколько групп. Это расходы, связанные:

- с решением вопросов местного значения;

- с осуществлением отдельных государственных полномочий, пере-данных органам местного самоуправления;

- с обслуживанием и погашением долга по муниципальным зай-мам, по ссудам и пр.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотре-ны и другие расходы, а также уточнен порядок исполнения расход-ной части местного бюджета. Кроме того, все расходы муниципаль-ных образований можно разделить на те, которые финансируются исключительно из местных бюджетов, и те, которые финансируются совместно с бюджетами других уровней, что было отмечено в разде-ле о бюджетах регионов.

Самостоятельно местные бюджеты осуществляют:

- содержание органов местного самоуправления, органов охраны общественного порядка, муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и референдумов;

- организацию, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других Радений, находящихся в муниципальной собственности; на организацию транспортного обслуживания населения и учрежде-ния дорожное строительство и содержание дорог местного значения, охрану окружающей природной среды; благоустройство озеро-территорий;

- реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения.

Осуществляется финансирование и по другим направлениям, оп-ределенным уставом данного муниципального образования.

Практика показывает, что единых установившихся пропорций финансирования из бюджетов разных уровней нет. Выше мы отме-чали различия между субъектами Федерации по соотношению в со-вокупных бюджетных ресурсах региона собственно бюджета субъек-та Федерации и совокупности местных бюджетов («муниципальных финансов»). Среди самих муниципальных образований наибольшая финансовая нагрузка в расходной части ложится на районы и горо-да республиканского, краевого или областного значения. Это связа-но с большей концентрацией населения на этих территориях, более развитой социальной инфраструктурой и соответственно необходи-мостью больших затрат по ее поддержанию.

Кроме того, как было отмечено выше, в субъектах Федерации не существует (что вполне закономерно) единой системы органов мест-ного самоуправления и их (местных) бюджетов. Так, например, в Рязанской и Ярославской областях не существуют муниципальные образования ниже районного, поэтому здесь все местные расходы со-средоточены в районных бюджетах. В других областях расходы сельских бюджетов существуют, но в среднем составляют около 2,7-3% общих консолидированных расходов бюджета района. В по-селках средств концентрируется еще меньше - в среднем от 1 до 2% общих консолидированных расходов бюджета района.

На практике, как правило, отмечается нехватка средств местных бюджетов. Возникает дефицит, финансирование которого осуществ-ляется из двух источников:

- из муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- из кредитов, получаемых от кредитных организаций.

В связи с использованием указанных источников финансирова-ния дефицитов местных бюджетов может возникать муниципальный долг, который полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом (муниципальной собственностью), составляющим «муниципальную казну». Долговые обязательства погашаются в сроки, указанные в каждом из договоров заимствования, в пределах 10 лет. При этом государство не несет ответственность по долговым обязательствам местных властей, если, конечно, обязательства не были особым образом гарантированы субъекта Федерации или на федеральном уровне. То же самое относится долговым взаимоотношениям субъекта Федерации и муниципальных образований - субъект Федерации не отвечает по долговым обязательствам своих муниципальных образований. Как и в ранее отмеченных случаях, предельный объем муниципального долга не превышать объем дохода его бюджета без учета финансовой поддержки из бюджетов других уровней. Привлекаемый для погашения дефицита объем заемных средств не должен превышать 15% объема доходов местного бюджета, а затраты на обслуживание долга (сюда включаются выплаты в погашение основной суммы долга и процентов по нему) - 15% объема расходов.

Требование сбалансированности местных бюджетов предполагает не только рост их доходной части, но и разумное снижение расходов. В этих целях немалое значение имеет практика муниципального зака-за, в основе которого должны лежать такие социальные нормы, как необходимый минимум обеспеченности населения территории важ-нейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и други-ми социально значимыми услугами. Муниципальный заказ включает, помимо предметного содержания, также сроки исполнения и качество его выполнения. Требования эффективного управления средствами местных бюджетов предполагают составление сводного проекта муни-ципального заказа, который включает программы и проекты социаль-но-экономического развития данной территории. При этом надо иметь в виду, что та часть заказа, которая связана с обеспечением нормального функционирования уже действующих муниципальных организаций, финансируется из текущих расходов местного бюджета, а их развитие - из муниципального бюджета развития.

К сожалению, приходится констатировать, что в большинстве случаев нынешнее состояние местных бюджетов позволяет финанси-ровать (да и то не в полном объеме и нередко с опозданиями) лишь текущие расходы. На развитие общехозяйственной и социаль-ной инфраструктуры территории средств практически не остается. Однако это не умаляет роль муниципального заказа, который даже в нынешних условиях позволяет, по оценкам экспертов, экономить до 20% бюджетных средств или при тех же затратах получать для населения продукцию, работы и услуги более высокого качества. Но при этом должно соблюдаться одно из основных требований: Размещение муниципального заказа следует осуществлять на конкурсной основе. В настоящее время во многих регионах проводятся такие конкурсы (например, на коммунальное обслуживание муниципального жилого фонда, проведение различных ремонтных работ). Если же данный вид работ или услуг по объективным обстоятельствам может выполнить только одно предприятие («лояльная монополия»), то договор с ним должен осуществляться на основе независимого аудита цен, тарифов, объемов и качества представляемых услуг. Проект сводного заказа должен представляться на утверждение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджета. Однако данный путь повышения эффективности использования средств местных бюджетов пока еще не получил необходимого распространения, особенно в районах и городах районного значения. Прежде всего, это связано с отсутствием научно обоснованных норм обслуживания отдельных участков муниципального хозяйства. Кроме того, неполное и с постоянными перебоями финансирование местного бюджета, а также практикуемые взаимозачеты не позволяют объявить и провести широкий и действительно заинтересован-ный конкурс предприятий различных форм собственности на выполнение работ (например, подготовка к зиме жилищно-коммуналь-ного хозяйства, ремонт учреждений образования в летний период и пр.). По этим и другим причинам заказы, финансируемые из ме-стного бюджета, чаще всего достаются своим организациям, без кон-курсной борьбы за выделяемые средства и без предложений их бо-лее эффективного, экономного использования. Видимо, в полной мере возможности муниципального заказа могут быть реализованы лишь в условиях общего подъема экономики и финансовой стаби-лизации в стране.