Межбюджетные отношения, пути их совершенствования. Денежные фонды и резервы предприятий

      Активное участие  субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной  политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

      Поэтому понятие "бюджетный  федерализм" можно определить как  отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов  федерации на основе сочетания принципов  централизма и децентрализма  по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения  налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и  перераспределения в бюджетной  системе при высокой степени  самостоятельности бюджетов и ответственности  за результаты проводимой региональными  и местными властями самостоятельной  налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов  и интересов населения, включая  интересы народов многонациональной  федерации, проживающих на территориях  субъектов федерации и входящих в них местных территориальных  образований.

      Исходя из принципов  бюджетного федерализма, можно определить следующие принципы межбюджетных отношений: сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений; четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы; максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней; сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях; равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации; применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня; недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня; относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений; ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

      Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений  с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его  построению позволяет улучшить организацию  этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего  их совершенствования.

      Основными функциями  межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных  образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего  соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора  платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального  и эффективного их расходования. Обе  эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

            2. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 
 

      В условиях значительных циклических колебаний экономической  системы современные подходы  к межбюджетным отношениям не позволяют  в полной мере эффективно решать возникающие  проблемы межбюджетных отношений, в  частности обеспечивать поддержку  регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

      Прогнозируемый переход  на стадию экономического роста позволяет  поставить перед межбюджетными  отношениями новые задачи. Главными из них являются: воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;  со финансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места; обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров; выравнивание доступности услуг образования и здравоохранения для жителей конкретных регионов

      В дальнейшем могут  быть сформулированы следующие принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней: принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах; принцип осуществления конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль; принцип обеспечения "потенциала действий" как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе; принцип обеспечения возможности для всех уровней бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

      Реализация этих принципов позволяет создать  устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения  бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы  разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.

      Это позволяет определить следующие приоритеты развития МБО:

                  умеренная децентрализация  бюджетных полномочий;

      обеспечение конкуренции  между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции  в налоговой сфере;

      повышение эффективности  системы предоставления межбюджетных трансфертов;

      совершенствование распределения налогов между  уровнями бюджетной системы;

      разграничение собственности  на природные ресурсы между федеральным  центром, регионами и муниципалитетами.

      Необходимость умеренной  децентрализации бюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые  налоги эффективнее собирать на местном  уровне. Это утверждение верно  и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в  том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранение можно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализации бюджетных доходов и расходов может быть найдено, во-первых, при анализе влияния исследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.

      В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор  остаются нерешенными некоторые  актуальные проблемы. Одна из них - правовой статус участников межбюджетных отношений, связанная с недостаточной регламентацией отношений центра и субъектов  Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением  Конституцией РФ равенства субъектов  Федерации все республики в составе  России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами - краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижает эффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядке определить статус третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаются муниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов, получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

      Обеспечение конкуренции  между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции  в налоговой сфере является важным направлением повышения эффективности  МБО. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в  частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд, очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных.

      Повышение эффективности  системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших  направлений совершенствования  межбюджетных отношений. Трансферты выполняют  три функции. С их помощью одним  территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых  получают преимущества другие территориальные  образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

      Важной задачей  совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение  инвестиционной направленности этой системы, что означает:

      достижение баланса  между текущей финансовой помощью  в форме трансфертов из ФФПР и  капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью;

      совершенствование законодательных основ и методического  обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие;

      выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных  органов власти по укреплению собственной  доходной и бюджетной базы для  целей инвестиционного использования.

      Прежде всего, речь идет о повышении эффективности  управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и  росте на этой основе доходов их бюджетов.

      Преимущественное  направление развития системы трансфертов - предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях  в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой  финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной  обеспеченности.

      Совершенствование распределения налогов между  уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение  налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в  силу объективных причин произошло  перераспределение совокупных налоговых  поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась  доля территориальных бюджетов в  консолидированном бюджете. Налоговые  поступления не обеспечивают в должной  мере финансовой самостоятельности  регионов и муниципалитетов.

      Анализ сложившейся  практики приводит к выводу о необходимости  в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

      Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при  обложении объектов с мобильной  налоговой базой - прибыли, заработной платы, потребления. В то же время  немобильная налоговая база должна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных  налогов между уровнями бюджетной  системы. В переходной экономике  для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти.

      Целесообразно применять  расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и  зачисляемые в установленных  долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения использование на практике принципа "один налог - один бюджет" не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.