Государственный кредит

10. Государственный кредит.

Государственный кредит – это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора или гаранта.

В количественном отношении преобладает деятельность государства в качестве заемщика средств (у различных организаций, иностранных государств, физических лиц). Объемы операций по кредитованию государством юридических и физических лиц значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или других обязательств, взятых другими заемщиками, оно выступает в качестве гаранта.

Как экономическая  категория государственный кредит находится на стыке двух видов  денежных отношений – финансов и кредита и несет их черты.

В качестве звена финансовой системы он обслуживает  формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т. е. бюджета  и внебюджетных фондов. В то же время, государственный кредит отличается от классических финансовых категорий, например, налогов. В отличие от налогов, государственный кредит  имеет, как правило, добровольный характер. Если налоги движутся только в одном направлении – от плательщика в бюджет или во внебюджетные фонды (обратное движение возможно только в случае возврата переплаченных или ошибочно взысканных сумм), то основой государственного кредита является его возвратность и платность.

Государственный кредит отличается и от других видов  кредитных отношений. Во-первых, как  правило, он носит непроизводительный характер. А значит, и источником погашения долга и ссудного процента является не стоимость, созданная в результате его использования, а будущие налоги.

Во-вторых, кредит, как правило, носит строго целевой характер и имеет конкретное материальное обеспечение.  Государственный  кредит, как правило, не носит конкретного  целевого характера. Его назначение – покрывать дефицит государственного бюджета.

В-третьих, обеспечением государственного кредита  является не какой-то конкретный вид  ценностей, а все имущество государства  или его административно - территориального подразделения.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Главная функция государственного кредита – перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики и целесообразностью поддержки той или иной социально-экономической сферы. Распределительная функция должна обеспечить формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, возвратности, платности. В то же время государство, собирая налоги и расходуя их на кредитование, производит перераспределение средств между фондами потребления и накопления, а, выступая в роли реального гаранта, также перераспределяет средства.

Регулирующая функция государственного кредита. Вступая в кредитные отношения, государство воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капитала, на производство и занятость. Используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Контрольная функция государственного кредита. Сущность и назначение этой функции, ее специфика состоят в осуществлении контроля за рациональным и целевым использованием кредита, выделяемого государством, за своевременной уплатой процентов. Осуществление данной функции возложено на соответствующие институты на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном (Министерство финансов РФ, Казначейство, ЦБ РФ и их органы на местах).

Государство как заемщик.

Для покрытия бюджетного дефицита РФ длительный период времени была вынуждена привлекать заемные средства. 

В ст. 89 БК государственные заимствования РФ – определяются как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Долговые обязательства РФ могут  существовать в форме (ст. 98 БК):

1. кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
2. государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
3. договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4. договоров о предоставлении государственных гарантий РФ;
5. соглашений и договоров, в т. ч. международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Таким образом, заемные средства мобилизуются государством в основном двумя путями:

• получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов;
• размещением долговых ценных бумаг.

В зависимости  от валюты, в которой осуществляются государственные заимствования, выделяют внутренние и внешние займы.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно  выступают физические и юридические  лица являющиеся резидентами данного  государства, хотя определенная их часть может приобретаться и иностранными инвесторами. Внутренние займы осуществляются в национальной валюте. В соответствии с этим, Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внутренние заимствования как «займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ».

От имени РФ правом осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов обладает Правительство РФ. От имени субъекта РФ такое право принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ. От имени муниципального образования это право реализует уполномоченный орган местного самоуправления.

Внешние займы размещаются на иностранных  фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внешние заимствования РФ как «займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте».

От имени РФ внешние заимствования  осуществляет Правительство РФ, от имени субъекта РФ – соответствующий орган субъекта РФ.

Ценные бумаги, выпущенные государством, классифицируются по ряду признаков:

1. по  субъектам заемных отношений  – займы, размещенные центральными  и территориальными органами управления;

2. по  месту размещения – внутренние и внешние государственные займы;

3. по  способу обращения на рынке  – рыночные и нерыночные государственные займы. Рыночные займы свободно продаются и покупаются. Они являются основными при финансировании бюджетного дефицита. Нерыночные облигации не могут свободно менять своих владельцев и не подлежат обращению на рынке ценных бумаг Обычно выпускаются государством, чтобы привлечь определенных инвесторов. Так, нерыночные государственные облигации выпускаются на Западе для мобилизации средств негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний и т. п.;

4. по  сроку привлечения средств – краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (от одного года до 5 лет), долгосрочные  (от 5 и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя. Центральное правительство выпускает казначейские векселя, местные органы власти – муниципальные. Привлечение средств на более длительный период обычно осуществляется с помощью облигаций;

5. по  обеспеченности долговых обязательств  – закладные и беззакладные. Закладные облигации обеспечиваются конкретным залогом, например определенным имуществом. Такие облигации наиболее часто выпускаются местными органами власти. Беззакладные не обеспечиваются ничем определенным. В качестве обеспечения служит все имущество государства или муниципалитета. Центральные органы управления обычно выпускают беззакладные облигации;

6. по  характеру выплачиваемого дохода  – выигрышные, процентные и с нулевым купоном. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется на основе лотереи. Эти облигации не пользуются большим спросом, так как инвесторы стремятся получать стабильный доход, а не полагаться на волю случая. Те, кто хочет получить выигрыш, предпочитают покупать лотерейные билеты.

Главным видом являются процентные облигации, доход по которым выплачивается  один, два или четыре раза в год  на основе купонов. Большинство  инвесторов отдают предпочтение таким долговым обязательствам.

Облигации с нулевым купоном – это  краткосрочные заемные инструменты  государства, не имеющие купонов, они  продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Весь доход  по ним выплачивается вместе с  суммой основного долга;

7. по  методу определения дохода –  долговые обязательства с твердым и плавающим доходом;

8. по  обязанности заемщика твердо  соблюдать сроки погашения займа,  установленные при его выпуске  – обязательства с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения.

В результате заемной деятельности государства  образуется государственный долг. Определение государственного долга закреплено ст. 97 БК РФ: «государственным долгом являются долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленными РФ».

Государственный долг РФ подразделяется на внутренний и внешний.

Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами – резидентами или нерезидентами, выраженными в валюте РФ.

Под государственным внешним долгом понимаются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления  долга на внутренний и внешний  является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

Внутренние займы РФ.

Для финансирования дефицита федерального бюджета до середины 90-х годов  использовались преимущественно кредиты  ЦБ РФ. В 1995 г. было принято решение о прекращении практики кредитования Центральным банком Правительства РФ, и вся тяжесть покрытия бюджетного дефицита была перенесена на финансовый рынок. Однако уже в 1998 г. законодательные органы были вынуждены принять решение о предоставлении кредитов Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита. В Законах о федеральном бюджете на 1999 г. и на 2000 г. принимались аналогичные решения. В частности, Законом о федеральном бюджете на 2000 г. предусмотрено в целях покрытия внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета разрешить Центральному банку РФ приобрести государственные ценные бумаги при их первичном размещении на сумму 30 млрд. руб.

Отказ от использования средств  Центрального банка для финансирования дефицита федерального бюджета РФ и ориентация на финансовый рынок означали развитие рынка государственных ценных бумаг. В то же время неуклонный рост дефицита бюджета, необходимость погашения ранее выпушенных займов за счет новых выпусков (рефинансирование долга) вели к быстрому наращиванию этого сегмента рынка ценных бумаг.

Наибольший удельный вес в финансировании бюджетного дефицита страны до августа 1998 г. занимали государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) и облигации федеральных займов (ОФЗ). ГКО впервые были выпушены в 1993 г. ГКО являются краткосрочным заемным инструментом. Первоначально они выпускались на три месяца, позднее стали выпускаться на шесть и двенадцать месяцев.

Реализация ГКО осуществлялась со скидкой с номинала. В целях упрощения расчетов цена устанавливалась в процентах к номиналу. Погашение производилось Банком России по номиналу. Таким образом, доход инвестора складывался за счет разницы между ценой реализации (или ценой погашения) и ценой покупки. Основным недостатком этих ценных бумаг был исключительно короткий период их обращения - до одного года. Однако они сыграли исключительно важную роль в становлении отечественного рынка государственных ценных бумаг.

Именно  на базе ГКО отрабатывался весь механизм выпуска, размещения, регулирования и погашения государственных ценных бумаг, впервые создаваемый в России. ГКО стали тем инструментом, на котором учились работать с ценными бумагами коммерческие банки, население и другие инвесторы. Около 5 лет ГКО обеспечивали финансирование дефицита федерального бюджета и оставались основным заемным инструментом РФ на внутреннем рынке.