Финансовое планирование на уровне государства

Вторая управленческая стратегия – стабилизация управляющих параметров и долгосрочное планирование. Субъект управления фиксирует определенный набор управляющих параметров или изменяет их заранее заданным, предсказуемым образом. Объект управления, после некоторого периода колебаний или существенных отклонений, приходит к целевому состоянию или выходит на заданную траекторию. Применительно к народному хозяйству той или иной страны данный подход означает отказ от политики гибкого реагирования в пользу принятия средне- и долгосрочных программ обеспечения экономического роста, включающих фиксацию целевых показателей и управляющих воздействий на протяжении длительного планового периода.

Использование многолетних финансовых планов и/или бюджетов соответствует второй из перечисленных стратегий – стабилизации управляющих параметров. При этом сами возможности составления такого рода планов расширяются по мере достижения все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации. Иными словами, данная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при достижении определенного уровня социально-экономической стабильности естественным образом встает задача расширения горизонта бюджетного планирования. Многолетнее финансовое планирование и/или бюджетирование не только является важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, но позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

- проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

- обеспечения преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;

- повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

- экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

Все эти задачи являются чрезвычайно актуальными для России на нынешнем этапе бюджетных реформ в России.

К недостаткам данного метода стабилизации можно отнести определенную негибкость. Правительство и другие государственные органы оказываются связанными прошлыми решениями, и их реакция на резко изменившиеся обстоятельства затруднена.

Но в рамках самого подхода имеются средства преодоления этого недостатка, в частности:

- создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;

- возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере приближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и скользящих бюджетов)

С 2006 года в России осуществляется переход на среднесрочное финансовое планирование. Переход к среднесрочному финансовому планированию всех уровней бюджетной системы на практике означает, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ готовятся и принимаются в режиме "скользящей трехлетки", с процедурой ежегодных изменений. Смысл такого подхода, принятого сегодня уже в ряде стран мира, помимо того, что дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, состоит еще и в том, что планирование расходов происходит на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. Сначала государство определяет расходную часть бюджетов исходя из принятых им на себя ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла определяется еще и дополнительный объем средств, который появляется в каждом периоде и который государство может потратить на основе вновь принимаемых обязательств. А куда именно потратить, будет зависеть от дальнейшего развития законодательства, определяющего расходные полномочия и обязательства государства. И это законодательство должно будет стать базой для разработки бюджета.

При таком подходе окончательно уходит в прошлое то время, когда законом о бюджете приостанавливалось действие нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства. На практике уже с 2004 года, с выходом постановления Конституционного суда, в котором зафиксирована невозможность порождения или отмены законом о бюджете прав и обязательств, закрепленных в других законах, а затем на основании проведенного разграничения полномочий установленные законодательно обязательства государства исполняются в бюджетах полностью. Еще одной новацией при переходе к среднесрочному финансовому планированию стало создание резерва в размере 5 процентов от всей суммы расходов, который может быть направлен на неотложные нужды. Введено понятие "условно утвержденных расходов" в размере 5 процентов бюджета года. Эти средства могут быть использованы только в случае непредвиденного сокращения расходов и лишь в конце каждого года. Такой временно нераспределенный объем появляется только у двух последних лет планового периода. Цель - подстраховаться от ошибок в прогнозах, на которых основаны финансовые планы двух последних лет плановой трехлетки, на случай, если действительность окажется менее оптимистичной, чем первоначально прогнозировалось. Ну, а остальные преимущества я указал выше, в преимуществах многолетнего планирования.

2. Финансовые планы, формируемые на уровне публично-правовых образований, их характеристика

Основными финансовыми планами на общегосударственном и территориальном уровнях выступают бюджет (федеральный, региональный, местный) и бюджеты государственных внебюджетных фондов[11,с.107]:

Основными финансовыми планами органов государственной власти и местного самоуправления являются бюджеты соответствующих уровней, бюджеты государственных внебюджетных фондов, сводный финансовый баланс страны и среднесрочные финансовые планы субъектов Федерации (муниципальных образований), Федеральные целевые программы.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ «бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»[2,с.6]. По уровням выделяются федеральный, региональный и местный бюджеты. Как плановый документ бюджет представляет собой роспись доходов и расходов органов государственной власти или местного самоуправления сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период и составляется исполнительным органом власти соответствующего уровня в форме баланса денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Бюджет - это основной финансовый план государства, который утверждается законодательно соответствующим законодательным (представительным органом власти). Конкретизация доходов и расходов бюджета осуществляется в соответствии с группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, установленной Бюджетным кодексом РФ. Бюджет в России - основной документ, комплексно определяющий количественные и качественные параметры государственной (региональной, муниципальной) социально-экономической политики.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

В случае, если проект бюджета субъекта Российской Федерации (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа).

В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

Согласно Бюджетному Кодексу одной из основ составления проектов бюджетов являются долгосрочные целевые программы. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется Постановлением Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 г.. Решение о разработке федеральной целевой программы принимает Правительство РФ, о чем принимается соответствующее постановление. После того, как программа подготовлена, она утверждается постановлением Правительства.

Разработка и формирование перечня федеральных целевых программ в ходе подготовки проекта бюджета на очередной год осуществляется органом исполнительной власти на основе прогноза социально-экономического развития страны. Следует специально отметить, что долгосрочная целевая программа, финансируемая за счет бюджетных средств, должна содержать сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам. Это требование по существу вносит элемент многолетнего бюджетирования в бюджетный процесс. Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

В федеральном бюджете на 2008 год объем бюджетных ассигнований предусмотрен по 50 ФЦП, в 2009 год – по 59 ФЦП, на 2010 год – по 58 ФЦП , в 2011 году – по 43 ФЦП.

Общий объем ассигнований на финансирование ФЦП в 2009 году составил 1 185,4 млрд. рублей, что на 50,1 % больше, чем в 2008 году, в 2010 году – 1 360,7 млрд. рублей, что на 14,8 % больше, чем в 2009 году, в 2011 году – 1 417,5 млрд. рублей, что на 4,2 % больше, чем в 2010 году. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета в 2009 году составил 13,1 % против 11,2 % в 2008 году, в 2010 и 2011 годах – 13,2 % и 12,5 % соответственно, что не соответствует основным направлениям среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающим расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного финансирования.

В 2009 - 2011 годах сокращается доля программной части расходов (ФЦП), в общих расходах отдельных разделов функциональной классификации, в частности: по разделу «Национальная оборона» – с 12,6 % в 2009 году до 9,9 % в 2010 году и до 8,1 % в 2011 году, по разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» – с 24,3 % в 2009 году до 13,7 % в 2010 году и до 11,6 % в 2011 году, по разделу «Межбюджетные трансферты» – с 7,1 % в 2009 году до 6,4 % в 2010 году и до 5,5 % в 2011 год. Данные о количестве ФЦП и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2008 – 2011 годах, приведены в Таблице 2.1[16]

В среднем на одну программу предусматривается в 2008 году – 15,8 млрд. рублей, в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году – 23,5 млрд. рублей, в 2011 году – 33,0 млрд. рублей.

Таблица 2.1