Финансовое планирование и прогнозирование

        В Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня: финансы федеральных органов власти и финансы органов субъектов РФ.

Муниципальные финансы являются низовым звеном и выделены в самостоятельный  структурный уровень 

Все три  уровня государственных и муниципальных финансов тесно связаны между собой и образуют единую систему.

В структуре  государственных и муниципальных  финансов главным элементом выступают  взаимосвязанные бюджеты трех уровней - федерального, регионального (субъекта РФ) и местного.

Эти взаимосвязи обусловлены неравномерностью развития различных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов.

Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределения  средств между бюджетами разных уровней.

          Бюджетный фонд образуется за счет налогов, займов, доходов от государственной собственности. Через налоги государство может либо сдерживать экономическую активность и частное потребление, либо, наоборот, стимулировать их. То же касается государственных займов, производительное использование которых может стимулировать рост национального дохода, а непроизводительное отвлекать и без того дефицитные ресурсы на выплату процентов по долгам.

        Формирование государственной собственности способствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования национального хозяйства и обеспечения доступности общественных благ для всех слоев населения. С другой стороны, приватизация сферы общественных услуг (коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование) может сдерживать потребление отдельных групп населения, что приводит к снижению их уровня жизни.

         Использование бюджетного фонда осуществляется через целевые расходы. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджетных средств по разным направлениям деятельности государства и сферам общественного хозяйства.

         Таким образом, достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения государства, направлениях хозяйственной деятельности. Осуществляя бюджетные расходы, государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, проводить социальные преобразования. Большое влияние на экономику страны бюджетный фонд способен оказывать благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса.

         Доходы, отражаемые в балансе финансовых ресурсов, включают следующие основные виды финансовых ресурсов:

- прибыль;

- амортизационные отчисления;

- налог на добавленную стоимость;

- акцизы;

- налог на доходы физических лиц;

- налоги на имущество;

- средства государственных бюджетных фондов;

- средства целевых бюджетных фондов;

- доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности, включая доходы от продажи имущества;

- платежи за пользование природными ресурсами, прочие налоги, пошлины, сборы;

- прочие доходы;

- безвозмездные перечисления от других уровней власти (дотации, полученные из вышестоящих бюджетов);

- субвенции, полученные из вышестоящих бюджетов;

- средства, полученные по взаимным расчетам из других бюджетов;

- трансферты, полученные из вышестоящих бюджетов;

- прочие безвозмездные перечисления, в том числе от государственных предприятий и учреждений;

       Доходные источники финансовых ресурсов могут подразделяться на возмездные и безвозмездные, текущие и капитальные, а также классифицироваться по функциональному или целевому назначению.

        Расходная часть финансового баланса может быть построена с помощью такого методического приема, как сочетание экономической и функциональной бюджетной классификации. Имеющиеся убытки отражают в составе расходов, в то время как полученную прибыль показывают в доходах.

         Расходы, отражаемые в финансовых балансах, включают следующие основные виды:

- расходы предприятий за счет прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов, а также за счет амортизации;

- инвестиции (кроме инвестиций, осуществляемых за счет прибыли, оставляемой в распоряжении предприятий);

- государственное и муниципальное управление;

- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности;

- наука;

- промышленность, энергетика и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;

- развитие рыночной инфраструктуры;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, последствий стихийных бедствий;

- социально - культурные мероприятия;

- обслуживание государственного и муниципального долга;

- расходы на образование резервных фондов;

- перечисления в вышестоящие бюджеты;

- платежи в государственные внебюджетные фонды;

- прочие расходы.

        Финансовые балансы подавляющей части российских муниципальных образований характеризуются превышением расходов над доходами. В разделе IV баланса указываются основные источники покрытия дефицита средств, в том числе средства федерального и регионального бюджетов (субвенции и дотации), средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, муниципальные ценные бумаги, другие источники.

         Сводный финансовый баланс дает возможность точнее определять совокупный объем финансовых ресурсов, в том числе и тех средств, которые остаются в распоряжении муниципального образования, концентрировать ресурсы на ведущих направлениях с учетом задач конкретного этапа развития, выявлять дополнительные резервы финансирования муниципальных программ, осуществлять эффективный контроль за аккумулированием финансовых ресурсов и их целевым использованием.

        Формирование финансовых ресурсов в полном объеме, их рациональное использование, имеют огромное значение, поскольку финансовые ресурсы являются важнейшим денежным источником расширения производства, роста материального и культурного уровня жизни народа. Снижение их объема ограничивает возможности целенаправленного воздействия финансов на развитие экономики, решение актуальных экономических и социальных задач. Оно ведет к сокращению масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы, уменьшению фонда потребления в составе используемого национального дохода. Нехватка финансовых ресурсов приводит к несбалансированности натурально-вещественной и стоимостной структуры общественного производства, различного рода диспропорциям.

         Поэтому в настоящее время особую значимость приобретают проблемы формирования финансовых ресурсов, взаимосвязи финансового и бюджетного планирования.

        Перестройка прогнозного финансового и бюджетного планирования в условиях перехода крыночной экономике предполагает усиление роли баланса финансовых ресурсов как стратегического документа, определяющего перспективы финансового обеспечения территории как по объему и структуре, так и по их использованию.

        При выборе путей бюджетного планирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.

         В наилучшей степени это достигается, на наш взгляд, при применении местных налогов, зачисляемых в местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении состава местных налогов следует в большей степени ориентироваться на имущественные налоги, являющиеся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, и позволяет избежать перекосов в бюджетной обеспеченности территорий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких неравнозначных налогов, как например, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.

         Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муниципальных образований величины налоговых поступлений по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Межмуниципальные различия налоговых поступлений обусловлены такими факторами, как: особенности налогового законодательства в области установления местных налогов и сборов, диспропорции в экономическом развитии муниципальных образований, неоднородность налоговой базы, различия в налоговых усилиях властей и др.

         В данных условиях закрепление собственных налоговых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с высокой и низкой налоговой базой. Это определяет необходимость проведения детального анализа, направленного на выявление сравнительной целесообразности использования единых и дифференцированных нормативов отчислений и налоговых ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляемым в местный бюджет на постоянной основе.

          Кроме того, это означает, что на современном этапе (при приоритетном значении метода налогового распределения доходов на основе закрепления налогов и разделения налоговых ставок) сохраняется необходимость использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и финансовая помощь.

          В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основной формы выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений предусматривается предоставление дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки поселений. При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов. Предлагается также законодательно установить постепенное снижение финансирования городских и сельских поселений из районного фонда финансовой поддержке с 50% в 2006 г. до 20% в 2009 г., что, по-видимому, направлено на постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими налоговыми источниками.

          Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное сокращение фонда финансовой поддержки на районном уровне при сохранении роли аналогичного фонда на региональном уровне: удастся ли осуществить отлаженное взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не совсем логичным с позиций декларируемой в законопроекте ориентации на четкое разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных образований представляется положение о введении субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на межмуниципальные нужды.

          Улучшение самообеспеченности территорий и одновременно реализация стимулирующей функции межбюджетных отношений, на взгляд Кудрина А.Л. (Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны, Финансы, 2008, №12) предполагает: