Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

Однако не смотря на многочисленные достоинства разработанных Вебером принципов, считается, что он не осознавал в полной мере противоречивого характера бюрократии. Дело в том, что существует опасность преобразования бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три  основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления: ⁹

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.
2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон¹⁰ ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.
3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической  власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. Не столь идеальны и принципы бюрократической системы управления, разработанные Максом Вебером. Например, вертикальная иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения важнейших коммуникативных задач организации. Основное значение в бюрократической системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении.¹¹ Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структура для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления. Практика показывает, что адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.

Другой недостаток бюрократии можно обнаружить, глубоко изучив роль специальных знаний. ¹²Данный признак можно разделить на две части. Во-первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью. Здесь важно принять во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специалистов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых знаний – финансовых, технических или профессиональных. Такие подчиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями с другой.

Подводя итог в исследовании корней современного бюрократического государственного управления можно сделать вывод, что на этапах зарождения данного явления на него возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого ученого Макса Вебера не только укрепили эти надежды, но и значительно развили их на целое столетие вперед. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: быстро. Сегодня бюрократия – главная помеха на пути цивилизованной жизни. В нашей стране она выделяется президентом как «угроза номер один». В борьбе с бюрократией задействованы огромные ресурсы. Но для того, чтобы оценить масштабы бюрократизации России, необходимо обратиться к истории и посмотреть, как проходило развитие и укрепление государственной службы и бюрократии в нашей стране.

1.2. Этапы становления и развития государственной службы и бюрократии в России

Становление и развитие государственной службы, появление  бюрократического класса в России было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служивым» человеком, но и строго карали тех, кто от нее уклонялся. В то время по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами.¹³ Трудности, с которыми сталкивались и продолжают сталкиваться исследователи российской бюрократии, заключаются, с одной стороны, в отсутствии общей статистики служащих государственного аппарата России в XVII - начале ХХ в., с другой - в расплывчатости самого понятия «чиновник».

В то время в русском  языке не было такого емкого слова, как «бюрократия», которое охватывало бы все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины.¹⁴ В XVII в. аналогом понятию «бюрократия» было словосочетание «служилые люди» и «приказные люди». К этой категории можно отнести чиновников и канцелярских служителей, т.е. тех, кто был непосредственно занят в управлении¹⁵.

Жизнеспособность Руси как самостоятельного государства  в то время в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу «вахтового метода»¹⁶. Служилые люди, в том числе воеводы и дьяки, посылались из Москвы в провинцию сроком на два-три года как представители центральной власти, утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной централизованной власти, и «включенность» в ее структуру в качестве низшего звена выборных или «мирских» учреждений, в том числе губных, таможенных, кабацких и прочих изб, позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах. Вместе с тем отсутствие местных центров власти и невозможность должным образом контролировать деятельность воевод, ухватками напоминавших нередко кормленщиков ХV в., порождали злоупотребления, от которых разорялось не только население, но и государство.

В связи с этим одним  из наиболее заметных результатов административных реформ первой четверти XVIII в., в том числе губернской, коллежской и провинциальной было создание местных административных центров, что привело к резкому увеличению числа учреждений, особенно местных. По сравнению с 1698 г. их сеть выросла практически в два раза - с 360 до 700. Логично предположить, что вследствие почти двукратного увеличения числа учреждений примерно в такой же пропорции должна была возрасти и численность бюрократии, но этого не произошло.

Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в период правления Петра  Великого. В начале XVIII в. так называемые поручения - приказы верховной власти трансформировались в постоянные должности. Для реформы государственной службы в 1719 г. началась подготовка Закона о порядке государственной службы в Российской империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства), получившего впоследствии название «Табель о рангах»¹⁷. Петровская ассамблея 24 января 1722 г. утвердила указанный Закон. Значение этого Закона для тогдашней России трудно переоценить. Документ, при подготовке которого были творчески переработаны соответствующие законы Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции, не только впервые позволил создать эффективную военную и гражданскую службу, но и стал прочной правовой базой для всех последующих реформ в этой области вплоть до революции 1917 г.

Цель петровского закона была шире, чем просто классификация  российского чиновничества. Табель о рангах, формально допускающая к государственной службе представителей всех сословий, носила, тем не менее, ярко выраженный «продворянский» характер и всячески затрудняла проникновение в государственный аппарат и продвижение по службе выходцам из податных сословий и разночинцам. Такая политика была обусловлена необходимостью обеспечить привилегированное положение дворян, не допустить их размывания представителями других сословий.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества стало введение в середине 60-х гг. XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Высшие чиновники, имевшие офицерский или соответствующий статский чин, получали его в точном соответствии с определенными им по штату окладами. Мелкие канцелярские служащие целиком и полностью зависели от руководителей, имевших право в рамках штатного расписания не только регулировать численность своих подчиненных, но и оплачивать их труд в меру способностей и прилежания. Усилению зависимости чиновничества от центральной власти служило и назначение пенсиона. Для получения пенсиона при отставке государственный служащий должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, поскольку на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.

Очевидно, что дальнейшее продвижение по пути бюрократизации управления привело бы к резкому увеличению государственного аппарата, что во всех отношениях было не по силам Российскому государству. Не случайно еще при жизни Петра I началось сокращение числа учреждений и чиновников¹⁸, урезание окладов служащих. В 1726-1727 гг. при ближайших преемниках Петра сложная система местных учреждений, заимствованных у Швеции, была заменена традиционным для России воеводским управлением. Были введены новые штаты, сводившие до минимума число работников канцелярий, и отменено казенное жалованье для низшего управленческого звена. Содержание государственного аппарата требовало существенных расходов, поэтому власти приходилось изыскивать все новые и новые источники бюджетного финансирования.

В 1763 г. была проведена  своеобразная инвентаризация штатного расписания государственных учреждений, имевшая целью не столько изменить, сколько упорядочить состав государственных служащих, обеспечив казенным жалованьем все категории чиновников.

Новый этап в развитии бюрократии в России связан с проведением губернской реформы 1775 г. Одним из результатов реформы стало беспримерное в истории государственного управления России увеличение числа местных учреждений, прежде всего судебных, обусловившее быстрый рост рядов чиновничества. Точных данных о численности государственного аппарата в конце XVIII в. не существует.

Следующий этап реформирования государственной службы России связан с именем Николая I, в царствование которого были отложены многие звенья государственной бюрократической машины. При нем впервые было кодифицировано соответствующее законодательство и принят Свод законов о гражданской службе. В частности, и 1835 г. Николай I подписал Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно», который определял основные условия поступления на государственную службы в Российской империи.

Создание министерской системы управления в начале XIX в. способствовало дальнейшей бюрократизации системы государственного управления. Именно в годы правления императора Николая I численность бюрократии в России росла особенно быстрыми темпами.

Проведение во второй половине ХIХ в. реформ местного управления (земской 1864 г. и городской 1870 г.), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам. Тем не менее, по мнению многих историков, в дореволюционной России организация государственной службы была одной из самых совершенных и действенных в мире.

В ноябре 1917 г. петровская Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о государственной службе, была отменена. Чины, звания и титулы были упразднены Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

Подводя итог становлению  и развитию государственной службы в царской России, можно сказать, что этот временной отрезок (XVI- начало XX вв.) является периодом активного становления бюрократического аппарата на территории всей империи. Находясь в противоречии между необходимостью роста числа чиновников для эффективного управления Россией и отсутствием средств на их содержание, монархи были вынуждены выбрать стратегию умеренного балансирования. Таким образом, сменившим в результате революции власть, в наследство большевикам достается весьма эффективная, даже не смотря на неполноценные размеры, система государственной службы, которая ими же впоследствии будет  уничтожена.

1.3. Формирование бюрократического аппарата в Советском Союзе

Захватив власть, большевики разрушили достаточно эффективную бюрократическую систему государственного управления царской России. В стране воцарился управленческий хаос. Коммунисты захватили власть в России, совершенно не подготовленные ни к управлению государством, ни к ведению хозяйства. Как писал великий русский мыслитель И.А. Ильин, «...захватили власть Переворотом, захватили потому что она была расшатана и растрачена „временным правительством", и посадили править лично непорядочных, чванливых невежд, жадных жестоких и аморальных»¹⁹.