Бюджетный процесс

Бюджетное прогнозирование.

Под прогнозом  развития бюджета подразумевается  комплекс вероятностных оценок возможных  путей развития его доходной и  расходной частей. Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся  тенденций, конкретных социально-экономических  условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные  пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов  такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных  мер в финансовой политике государства, региона. Расчет прогнозируемых бюджетных  показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей  годового бюджета.

Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных  показателей, как правило, такой  возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных. Финансово-бюджетное прогнозирование  является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано  с необходимостью составления сводных  финансовых балансов на перспективу. Бюджетное  прогнозирование и в первую очередь  прогнозирование территориальных  бюджетов связано с распространением в 70-е годы практики разработки перспективных  комплексных планов экономического и социального развития территорий, в которых необходимо было производить  прогнозные расчеты бюджетных показателей  как основы планирования финансового  обеспечения мероприятий, предусмотренных  этими планами.

При разработке прогноза развития бюджета могут  быть использованы различные методы.

1) Метод экстраполяции,  т.е. составление перспективы  исходя из практики предшествующих  периодов. Однако этот метод пригоден  для прогнозирования лишь некоторых  статей расходов и доходов  бюджета, имеющих более или  менее стабильный характер.

2) Метод экспертных  оценок, т.е. прогноз, строящийся  на базе оценок, сделанных и  обоснованных компетентными специалистами  в отдельных отраслях науки  и народного хозяйства, также  не лишен недостатков, поскольку  имеет элемент субъективизма.

3) Применение  этих двух методов одновременно; при этом используются как  объективные тенденции развития, так и мнения экспертов [9. с. 106-114].

Для расчетов основных показателей федерального бюджета  на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом  доходов федерального бюджета и  двумя переменными: произведенным  национальным доходом и валовой  продукцией промышленности и сельского  хозяйства

Основные задачи бюджетного процесса:

выявление материальных и финансовых резервов государства;

максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

максимально точный расчет расходов бюджетов;

обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

согласование  бюджетов с реализуемой экономической  программой;

осуществление бюджетного регулирования в целях  перераспределения источников доходов  между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др. 
 

2.2 Экономические основы осуществления бюджетного процесса.

Содержание и  назначение бюджетного процесса.  
Государственные финансы - важнейшее звено финансовой системы. Государственные финансы - денежные отношения по поводу распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов государства и использованием их для удовлетворения государственных потребностей. В состав государственных финансов могут быть включены бюджеты и внебюджетные фонды различных уровней государственного управления, государственный кредит и финансы государственных предприятий.  
С уходом в прошлое планового хозяйства, финансы государственных предприятий перестают быть основным рычагом управления централизованной экономикой, их роль фактически делится между внебюджетными фондами, как инструментом удовлетворения социальных потребностей общества, государственным кредитом, как методом привлечения свободных денежных ресурсов населения и юридических лиц и бюджетом. Распределение выступает связующим звеном между производством и потреблением. Ведущую роль в распределительном механизме играют инструменты, связанные с движением денежной формы стоимости, в том числе бюджет, как метод межотраслевого и межтерриториального перераспределения валового внутреннего продукта. В условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Таким образом, не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяют рациональные пропорции  
2 Финансы. В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилова, Л.И. Гончаренко др.; Под ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статика, 1993. С. 167. распределения3. Частный капитал не в состоянии решить многие проблемы социального развития общества, поскольку его интересы сосредоточены на максимизации собственной прибыли. Государственный бюджет, с политической точки зрения, является как раз достигнутым общественным компромиссом по определению вектора развития общества, достижению баланса интересов между социальной и экономической составляющей этого развития. Бюджет является мощным рычагом воздействия государства на экономические процессы. Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством, бизнесом и населением состоит в том, что они возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса. Кроме того, они связаны с формированием и использованием централизованных фондов денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей, понимаемых как потребности граждан и хозяйствующих субъектов в государственных услугах4.  
Несмотря на то, что госбюджет в его современных формах не восходит далее первых десятилетий XIX в., начало теоретического осмысления влияния государственных финансов на экономику было положено ранее. Умы мыслителей древнего мира, прежде всего, Ксенофонта и Аристотеля занимали вопросы хозяйства. Некоторые указания о финансах можно найти у Фомы Аквинского (XIII в.) Финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV в. в городах Северной Италии, где ярким представителем учения меркантилистов был Диомеде Карафа.  
Франсуа Кенэ (1694 - 1774) - родоначальник школы физиократов, в своем главном труде «Экономическая таблица», опубликованном в 1758 г., во многом предвосхитил современное представление о государственном бюджете. Схема из «Экономической таблицы» общепризнана как первое  
Грицюк Т.В. Государственное регулирование экономики: теория и практика. - М.: Издательство РДЛ, 2004.-с. 72.  
Там же, с. 72 -73. представление об экономической системе в целом, с денежными потоками, техническими производственными ограничениями, отношениями распределения доходов между социальными классами. В частности, величины, фигурирующие в «Экономической таблице», представляют два типа отношений, отражающих особенности рыночной экономики: отношения производства с их техническими ограничениями и комплементарностью секторов и отношения обращения с их денежными потоками, соответствующие обмену или выплате доходов. Кенэ предвосхищает также классическую школу и изобретает метод анализа экономики как замкнутого процесса5. Знаменитый «зигзаг Кенэ» - прародитель современных макроэкономических моделей.  
Вопросы влияния государства на экономику нашли отражение в труде «Исследование о природе и причинах богатства народов» Адама Смита, являющегося общепризнанным основателем экономической науки. Он характеризовал экономическую политику своего времени (и более ранних столетий) под единой рубрикой - система меркантилизма. Главная идея Смита, проходящая через всю его книгу, заключается в том, что упразднение обременительных и «неразумных» ограничений частного предпринимательства способствует усилению конкурентности в экономике и, таким образом, максимизации «богатства народов».  
Лауреат нобелевской премии по экономике Саймон Кузнец назвал период, в котором мы живем, «современной экономической эпохой». Современная экономическая эпоха, по терминологии Кузнеца, началась со второй половины XVIII в., и ее эпохальную инновацию он связывает с «растущим применением науки к проблемам экономического производства»7. Значение финансового хозяйства возрастало по мере экономического развития общества. Как пишет В. Пушкарева, глубокие  
Гилен Делепляс. Лекции по истории экономической мысли. TEMPUS (TACIS) JEP - N 98509/94, 2000. Экономический факультет НГУ, Новосибирск [Электронный ресурс]  
Конотопов М.В., Сметанин СИ. Из тупика: Экономический опыт мира и путь России. - М: Издательство «Палеотип», 2002. - с. 144  
Камерон Р. Краткая экономическая история мира. От палеолита до наших дней / Пер. с англ. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2001. - с. 239.  
перемены, которые произошли в конце XVIII - начале XIX вв. в области политики, в социальных отношениях (образование США как не зависимого от Англии государства, Великая французская революция и военные события) и в экономической сфере (отмена различных привилегий, применение пара в производстве, другие важные технические изобретения), вызвали сильное финансовое напряжение и повлекли за собой коренные перемены в государственном хозяйстве. Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение государственных бюджетов и долгов. В этих условиях остро встал вопрос о планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности явился бюджет государства, нашедший свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения бюджет превратился в необходимое условие развитого государственного хозяйства. Бюджет, как в теории, так и на практике - это план государственного хозяйствования на предстоящий период. Момент плановости есть родовой признак, объединяющий бюджет с другими видами финансовых планов .  
В конце XIX в. понятие меркантилизм, имевшее ранее в работах представителей классической экономической школы уничижительный оттенок, благодаря работам немецких историков и экономистов, было радикально пересмотрено. Шмоллер утверждал, что меркантилизм «по своей сути - не что иное, как политика государственного строительства, причем не в узком смысле, а в смысле одновременного создания и государства, и национальной экономики» . Преобразования, проводившиеся канцлером О. Бисмарком и Германии в конце XIX в., были направлены на повышение внимания общества к бюджетному обеспечению решения государственных задач, расширению государственного сектора экономики и улучшению его качественного состояния. Как пишет один из крупнейших историков-экономистов современной Германии В.Фишер «уже в XIX в. государство и  
Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учеб пособие. - М.: Финансы и статистика, 2001. - с. 47 - 48.  
Там же.-с. 163 экономика тесно переплелись друг с другом. Государство оказывало растущее воздействие на экономику при посредстве законодательства, управления, юрисдикции во все возрастающей степени: участвуя в формировании общеэкономической среды и выступая в роли самостоятельного хозяйственного субъекта. Влияние осуществлялось на различных ступенях государственной иерархии: на уровне как центрального, так и регионального управления, территориальных округов, городских и сельских сообществ»1 . Статьи доходов и расходов государственных бюджетов в течение XIX и XX в. в большинстве стран увеличились многократно не только в абсолютном исчислении, но и в отношении к внутреннему (социальному) продукту. В 1870-е гг. Адольф Вагнер сформулировал «закон роста государственных потребностей», служивший для него финансовым выдвижением общего закона расширения государственной деятельности. В этом расширении он видел причину увеличения финансовых потребностей государства и рост государственных расходов . Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он первый открыл плановую природу бюджета. В своей конструкции Шанц не только показал значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса .  
Огромный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский, описавший в своей работе «План финансов» (1810 г.) основные принципы построения бюджетной системы. Он выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы и предложил пути их решения, полагая, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. Для приведения в порядок финансового хозяйства нужно было провести следующее: установить принцип рационального расходования средств; утверждать  
Фишер В. Европа: экономика, общество и государство. 1914 - 1980 / Пер. с нем. Л.А. Овчинцевой; Под  
науч. Ред. Ю.А. Петрова. - М.: Гуманит. изд. Центр ВЛАДОС, 1999. - с. 263  
" Там же-с. 321  
Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов - с. 57  
государственные расходы «по приходам», увеличить доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета. Сходство базовых теоретических положений «Плана финансов» М.М. Сперанского и Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в 1998 г., свидетельствует о преемственности российской финансовой мысли и основных принципов эффективной бюджетной политики13. Примечательно, что М. М. Сперанский определил и территориальный принцип разделения государственных расходов на общие государственные, на губернские, окружные и волостные, и считал, что расходы государства должны быть удовлетворены из общих госдоходов, губернские - из губернских, и так далее.  
Исходя из исторической ретроспективы, бюджет следует рассматривать как категорию, неразрывно связанную с функциями государства по регулированию экономических и социальных процессов в обществе, и выступающей в качестве материальной основы для их реализации. Государственный бюджет представляет собой сложное явление. Он неразрывно связан с экономикой, финансами, правом, политикой, социологией. Эта многосторонность бюджета обусловливает трудности исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия бюджета.  
Многофункциональности бюджета уделяли внимание еще советские теоретики финансов 20-х гг. прошлого века: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д.П. Боголепов и др. По мнению М.И.Боголепова «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства,  
Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие. - М.: ГУ ВШЭ, 2004. - с. 12 -15. 
 
 

3. Исполнение  бюджета, его проблемы.

3.1 Исполнение бюджета  как стадии бюджетного  процесса.

Я опущу первые три стадии, такие как составление, обсуждение и принятие, а перейду сразу к четвертой стадии бюджетного процесса. Исполнение бюджета является последней стадией бюджетного процесса и представляет собой практическую реализацию бюджета по всем предусмотренным показателям его

доходной и  расходной частей. В соответствии с бюджетным законодательством исполнение бюджета относится к функции исполнительных органов соответствующего уровня.

Порядок исполнения бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации по согласованию с Советом Министров и республик в составе Российской Федерации и местной администрацией. Эти же органы и обеспечивают исполнение соответствующего бюджета.

В процессе исполнения бюджета Правительство РФ, правительства (администрация) субъектов РФ и местная администрация при необходимости могут вносить изменения по доходам и расходам соответствующего бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

В исполнении бюджета  в той или иной мере принимают  участие абсолютно все государственные и муниципальные органы представительной и исполнительной властей, включая министерства, ведомства, отраслевые органы управления,

предприятия, учреждения и иные организации.

Важная роль в исполнении бюджета принадлежит  финансовым органам, которые осуществляют практическую работу по составлению и исполнению бюджетов. Так, Министерство финансов РФ обеспечивает в установленном порядке исполнение

федерального  бюджета, осуществляет в соответствии с Законодательством РФ корректировку бюджетных показателей; осуществляет контроль за исполнением федеральных бюджетов, выделяемых предприятиям и иным организациям; составляет

отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации и представляет его Правительству РФ. При осуществлении своих функций Министерство Финансов РФ имеет право получать от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и

иных федеральных  органов материалы для осуществления  контроля за исполнением федерального бюджета, бухгалтерские отчеты и балансы, а также другие документы, необходимые для осуществления финансирования расходов из федерального бюджета.

Министерство  Финансов РФ имеет право получать от предприятий, учреждений и других организаций независимо от их организационно правовых форм и подчиненности материалы, связанные с использованием средств федерального

бюджета. При  нарушении или финансовой дисциплины по использованию средств федерального бюджета Министерства Финансов РФ может ограничивать, а при необходимости и приостанавливать финансирование из федерального бюджета таких

организаций. Аналогичные функции осуществляют и органы субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении подведомственных бюджетов.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской

Федерации (ст.5  Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» 1997г.). Также существенная роль в исполнении федерального бюджета принадлежит федеральному казначейству. Этот орган был создан по Указу Президента РФ в 1992 году, его деятельность урегулирована Положением о федеральном Казначействе РФ. В соответствии с указанными актами  основными задачами

органов казначейства является организация, осуществление  и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами  и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.

В Российской Федерации  устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные

органы являются кассирами всех распорядителей и  получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений (ст.215).

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация  поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных

лимитов бюджетных  обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство (ст.243 Бюджетного кодекса РФ).

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения  всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов

Федерального  казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в

Банке России. В  целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.

Счета Федерального казначейства в Банке России и  кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются (ст.244 Бюджетного кодекса РФ).

Осуществляя эти  задачи, Главное управление федерального казначейства Министерства Финансов РФ:

- организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета, исходя их принципа единства кассы;

- доводит до территориальных органов федерального

казначейства  размеры ассигнований из федерального бюджета по обслуживаемым этими органами территорий РФ;

- ведет сводный реестр распорядителей средств

федерального  бюджета;

- организует распределение в установленных размерах

доходов между  Федерального Бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

- организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование

и кассовое планирование средств федерального бюджета;

-  представляет высшим органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетность о финансовых операциях

Правительства РФ, результатах исполнения федерального бюджета и состоянии бюджетной системы РФ;

- выполняет иные функции.

В своей деятельности по исполнению федерального бюджета  Главное управление федерального казначейства взаимодействует с Центральным банком РФ, Государственной налоговой службой РФ, иными центральными органами государственной власти и управления РФ. Составной частью исполнения бюджета является кассовое исполнение бюджетов, осуществления которого в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» возложено на банковскую систему. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет