Бюджетное законодательство РФ и направления его совершенствования

Вместе  с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства позволяет выделить следующие  положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

– сосуществование  нескольких уровней бюджетно-налоговой  системы;

– законодательное  или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления  и виды деятельности на соответствующей  территории;

– наличие  устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

– закрепление  за каждым уровнем бюджетной системы  налоговых и неналоговых доходных источников;

– реализация программ поддержки развития отдельных  регионов и т.п.

Все эти  характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации  к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода её истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития.

Российская  модель бюджетного федерализма формально  строилась в соответствии с описанным  «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение  предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов  получают на своей территории две  трети всех налогов страны, а 76 субъектов - одну треть.

Углубление  горизонтальной дифференциации по доходам  способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета.

Существующий  механизм выделения трансфертов  поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания

расходов  при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает  усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких  условиях необходимы коренные изменения  трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности  и ответственности регионов, поощрение  их собственных усилий в преодолении  бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и  федерального бюджета, ускорении социально-экономических  реформ.

Для повышения  заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость  получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести  до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными  параметрами при этом должны стать:

– доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение  и пр.) в расходах регионального  бюджета;

– доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;

– наличие  административного контроля цен;

– предельные бюджетные заимствования и объем  налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению  региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в  регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным  условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием  средств региональных бюджетов. Логическим развитием вышесказанного может  стать требование обязательного  подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения  могли бы быть дополнительными основаниями  для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно  не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования  для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа  рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое  развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки  и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами  региона.

Инициатива  по решению таких задач, равно  как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое  использование бюджетных средств  и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей  поддержки - руководства субъектов  Федерации и муниципальных образований.

3 Глава. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На протяжении ряда лет бюджетная политика строилась  на принципе реформирования экономики, которая осуществлялась по следующим  направлениям:

– создание олигархического слоя собственников, воплощающих оперативную тактику  реформ. Предполагалось, что, передав  основные отрасли производства и  крупные объекты в собственность  частных лиц, в России появится олигархический слой, который за счет платежей обеспечит  в достаточной степени выполнение властью своих функций перед  обществом и государством;

– приведение институционной базы в соответствие с усилением сырьевой направленности реального сектора экономики и подчинение ей внешнеторговой деятельности государства, за счет чего предполагалось значительно увеличить объемы бюджетов всех уровней, в первую очередь федеральный бюджет. Хотя сырьевые источники и пополняют бюджет, однако не в том соотношении, как его мог бы пополнить конечный продукт (кроме газа);

– либерализация  денежно-кредитного и финансового  рынка (либерализация цен на товары и услуги), по мнению реформаторов, должна была наполнить не столько федеральный  бюджет, сколько территориальные  бюджеты и на этой основе обеспечить социально-экономическое развитие регионов;

– привлечение  спекулятивного и иностранного капиталов, которые должны были стабилизировать  экономику, придать ей бурное развитие и на основе экономического сектора  обеспечить бюджеты денежными ресурсами;

– реализация модели бюджетного федерализма, согласно которой предполагалось значительно  расширить полномочия территориальных  органов власти, в том числе  с помощью заключения двухсторонних  соглашений между центром (Федерацией) и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации  и муниципальными образованиями  и на этой основе предполагалось устранить  противоречия в существующей бюджетной  системе за счет оперативного решения  финансовых проблем.

Все вышеизложенные начинания решались реформаторами  перестройки без соответствующего анализа российских условий, без  достаточного обоснования, без правовой базы разграничения предметов ведения  и учета реального бюджетного потенциала.

Взятый  правительством курс реализации бюджетной  политики по перечисленным направлениям привел к негативным последствиям. Налицо обозначилось:

– подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики;

– устранение государства от реализации принципа социальной справедливости и обеспечения  гарантированного уровня благосостояния;

– сползание  к индивидуальному принципу удовлетворения социальных потребностей без учета  роста доходов населения;

– расслоение общества на бедных и богатых, на нищих  и сверхбогатых, что породило противоречия между социальными группами населения;

– зависимость  территориальных образований от центра (территориальных бюджетов от федерального бюджета), что привело  к негативным последствиям в социально-экономической  жизни общества и территорий.

Разрешение  сложившейся ситуации потребовало  изменения курса в бюджетной  политике. Современное социально-экономическое  состояние общества и территорий свидетельствует о необходимости  усиления регулирующей роли государства  в разрешении ряда проблем в бюджетной  сфере. Анализ состояния бюджетной  системы в течение ряда последних  лет свидетельствует, что в числе  первоочередных проблем, которые необходимо разрешить, стоят следующие:

– сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе  государственные бюджетные фонды;

– оптимизировать структуры статей доходов и расходов всех уровней бюджетной системы;

– обеспечить принятие реальных и прозрачных бюджетов и внебюджетных фондов;

– усовершенствовать  налоговую систему как основной источник доходов бюджетов всех уровней;

– повысить эффективность (доходность) использования  государственной собственности, собственности  субъектов Российской Федерации  и собственности муниципальных  образований;

– перейти  на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

– усовершенствовать  законодательную базу и определить механизм передачи расходов верхнего уровня на бюджеты нижних уровней  бюджетной системы;

– оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения  теории и реализации ее положений  в практику бюджетного процесса.

Сбалансированность  бюджетов, внебюджетных и бюджетных  фондов может быть достигнута за счет эффективности сбора налогов  со всех налогоплательщиков, сокращения расходов, расширения эмиссионных и  не эмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита, повышения доли неналоговых видов доходов, сокращения внешних и внутренних заимствований.

Оптимизировать  структуры статей доходов и расходов означает, что в первую очередь  необходимо реструктуризировать государственные  долги, установить верхнюю границу  доходности бюджета по государственным  заимствованиям, предельно допустимую границу доходности за счет налогов.

Не определение  названных критериев предполагает движение к сужению функций государства  в социально-экономической сфере, углублению противоречий и тенденций  сепаратизма в обществе, ослаблению роли государства, его влияния на массы и политики государства  в целом.

Обеспечение принятия реальных и прозрачных бюджетов означает, что накопления и активы работают в интересах развития экономики, а исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с утвержденными  нормативами и общество знает, на что расходуются переданные им государству  средства в виде налогов и других платежей. Реальность бюджета основывается на научном прогнозе макроэкономических показателей, реальных доходах населения, реальном накоплении ресурсов в предпринимательском  секторе экономики и реальных доходах, поступающих в бюджеты.

Усовершенствование  налоговой системы как основного  источника доходов бюджетов в  первую очередь означает:

– обеспечение  увеличения собираемости налогов путем  регулирования налогооблагаемой базы;

– сокращение сроков просроченной задолженности;

– усиление финансового контроля;

– изменение  порядка зачисления платежей по уровням  бюджетной системы;

– введение государственной монополии на производство алкогольной продукции;