Бюджетная система

5. Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.

6. Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.
7. Активнее привлекать территориальные и местные торгово-промышленные палаты к участию в формировании бюджетов на местах.

Все эти положения должны быть закреплены законодательно. В этих целях следует разработать и принять Федеральный закон "О принципах формирования и использования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации".

II.3. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты:

российские перспективы.

Основные задачи по совершенствованию бюджетной политики были поставлены Президентом Российской Федерации. В них говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Помимо этого, ставятся конкретные задачи: повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Также подчеркивается необходимость создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей. Среди методов, обеспечивающих решение этих задач, в мировой практике особую роль играют бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР) и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений. БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость. Основополагающий принцип БОР - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс. Для обеспечения соответствия между программной деятельностью министерств и ведомств и бюджетной классификацией функциональная классификация дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической политики. Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов БОР - среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР) - должна лечь в основу реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. СБОР является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла, т.е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием. При этом для каждого главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) устанавливаются индикативные значения объема финансирования на каждый из двух лет, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета.. Именно эти значения лягут в основу при формировании бюджета в следующем (годовом) бюджетном цикле, поэтому и Министерство финансов, и каждый из отраслевых распорядителей заинтересованы в их соблюдении, хотя бы для того, чтобы не проводить однажды сделанную работу повторно. Эти значения выступают, с одной стороны, в роли лимитов расходов каждого из ГРБС, а с другой, - в роли многолетних гарантий финансового обеспечения деятельности каждого ГРБС и подведомственной ему сети распорядителей и получателей бюджетных средств. Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует повышению качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений. Агрегированная экономия от повышения эффективности, а также экономия от прекращения ряда расходов (например, от завершения программ капитального строительства) и дополнительные расходные возможности, возникающие при увеличении доходов бюджета (в условиях экономического роста или роста налоговых доходов), становятся основой для финансового обеспечения новых программ. При этом отбор программ осуществляется на конкурентных принципах по формализованным критериям с учетом приоритетности программной области, степени общественной значимости планируемых результатов и ожидаемой эффективности реализации программы. Применение методов программно-целевого бюджетирования в развитых странах имеет длительную историю.

При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, необходимые правительству для достижения этих результатов. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения своей результативности и ответственности за конечные результаты. Все федеральные министерства и ведомства должны в обязательном порядке определять основные общественно значимые результаты своей деятельности. На основе этого осуществляется планирование, измерение результативности и составление отчетов о результатах деятельности ведомств. Такие отчеты являются главным источником информации о социально-экономической эффективности программ и услуг, осуществляемых и предоставляемых канадским правительством. Стратегический план (как минимум, на шесть лет) обязано разрабатывать каждое министерство. Этот план включает формулировку стратегической цели и определяет комплекс задач на долгосрочный период. Одновременно составляется план работы на год, назначение которого - увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с целями работы на год, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно формулируются в виде системы непосредственных и конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения этих целей. Со временем реформа переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. Новый подход включает в себя два основных элемента: Соглашения о бюджетных услугах и Соглашения о качестве услуг. Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности всех министерств и ведомств. В итоге на данный момент бюджет формируется на основе программной классификации. Бюджетные программы разделены на текущие и программы развития, что отражает социально-экономические приоритеты. Деление бюджета на текущий и бюджет развития позволит реально оценить стоимость выполнения государством своих функций и объем его инвестиционного вклада в социально-экономическое развитие, а также систематизировать бюджетные программы. С 2002 г. введен институт паспортов администраторов бюджетных программ, определяющих цели, ожидаемые результаты, ответственных исполнителей, сроки выполнения и другие характеристики бюджетных программ. В бюджетный процесс внедрен механизм оценки реализации бюджетных программ.

Вопросы совершенствования бюджетного планирования должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования государственного управления (административной реформой). Следует внимательно подходить к определению последовательности шагов и взаимосвязи между различными направлениями проведения реформ, чтобы обеспечить их поступательный характер. Обязательным условием для успешного внедрения программно-целевого подхода является обеспечение финансовой дисциплины исполнения принятых бюджетов. Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются: трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений; трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения; несовершенство информационного обеспечения и систем учета. При проведении реформы особое внимание следует уделять механизмам стимулирования ведомств и их сотрудников, для обеспечения их активного участия в проведении реформ и заинтересованности в их успехе. Важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ - выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала. Внедрение СБОР в России - логическое продолжение реформ, которые были проведены и продолжают проводиться в государственном секторе в последние годы. Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг. Оно обеспечит повышение результативности расходов через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение, и сосредоточение ресурсов на достижение наиболее важных для общества задач; - повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета; - повышение эффективности управления расходами за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты, административные расходы, прочие текущие расходы, капитальные расходы); - улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы; - развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти. В качестве дополнительного эффекта СБОР достигается повышение прозрачности бюджетных расходов и информированности общества о деятельности государства за счет включения в предоставляемую Правительству РФ и Федеральному Собранию РФ и публикуемую бюджетную документацию дополнительных материалов, характеризующих связь между общественной значимостью, масштабами и качеством предоставления бюджетных услуг и объемами финансирования соответствующих расходов.

                                              ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одним из основных направлений усовершенствования бюджетной системы в условиях рыночных отношений является демократизация формирования и использования всей системы бюджетов. Ведь административная система не только обусловила высокую концентрацию денег в центре, а и определила формирование бюджета по принципу “сверху вниз”. Это означало, что в начале удовлетворялись приоритетные интересы, а уже после, все что оставалось, посылалось республикам и местным органам власти. Национальный бюджет в экономике с централизованным планированием включал в соответствии с принципом “демократического централизма” бюджеты центральных и местных органов управления. Такая организация с продолжением одного из основных принципов административной экономики, а именно “единого руководства и централизованного управления”, хотя первоначальные причины включения провинциальных и местных органов управления в центральный бюджет были обусловлены с точки зрения их удобности, чем какими-нибудь идеалами. На протяжении нескольких лет после революции в СССР республикам было разрешено формировать их собственные бюджеты, поскольку их реакция на предложение о необходимости мобилизации финансовых средств, необходимых для “социалистической реконструкции экономики”, не оправдала ожиданий, бюджеты республик были внесены в центральный бюджет и в его рамках формировались “национальные бюджеты. Бюджеты отображают связь между правительством и государственными предприятиями. В условиях экономики с централизованным планированием государство вмешивается во все виды экономической деятельности и, практически все они, происходят в секторе государственной собственности. По традиции государство предоставляло из своего бюджета весь необходимый для организации предприятий капитал, обеспечивало необходимые факторы производства и закупало готовую продукцию. Капитал до недавнего времени предоставлялся в виде субсидий, хотя в рамках реформ, которые проводились, определенная часть капитала предоставлялась в виде займа. Именно поэтому обсуждение структуры капитала предприятия, относительных ролей активов и долгов а также расчет дохода от вложенного капитала кажутся немного чужими экономике с централизованным планированием. Взамен на предоставленный капитал государство требовало и получало часть прибыли и часть амортизационных резервов в придачу к налогу от оборота. Тесные связи между государственными бюджетами и бюджетами предприятий имели два вида последствий. Первым из них было увеличение объема денег, которые поступали из внебюджетных источников. Эти фонды отличались от бюджетов предприятий, которые в любом случае небыли включены в национальный бюджет. Такие фонды, как правило, создавались, чтобы обеспечить определенную степень автономии бюджетным единицам с собственными доходами для обеспечения эффективное использование ресурсов. Общая характерная черта отношений между такими фондами и государственным бюджетом состояла в том, что когда фондам не хватало собственных доходов для выполнения поставленных перед ними задач, то фонды имели право на получение субсидий из государственного бюджета. И хотя внебюджетные фонды могли создаваться в разных странах и по разным причинам, они подразделяются на четыре категории.

Отдельные государственные фонды финансировались из специально ассигнованных финансовых поступлений, не проходя через центральный бюджет, а также за счет субсидий из государственного бюджета. Основными задачами этих фондов являются: защита окружающей среды, обеспечение водоснабжения и создание транспортных линий, причем они управлялись и кое-где продолжают управляться ведомствами на уровне министерств. Бюджетные структуры, которым было разрешено заниматься деятельностью, связанной с получением прибыли, помимо их бюджетных заданий. Эта категория включает научно исследовательские институты при университетах. Специальные фонды поддержки занимаются предоставлением товаров и услуг в малых масштабах, например, предоставляют возможность для отдыха работникам министерств. Дополнительные фонды, которые организованны в форме административных подразделений, связанных с обеспечением такой деятельности, как эксплуатация и ремонт административных зданий. Внебюджетные фонды, число которых постоянно увеличивалось, занимались различными сферами деятельности, причем часто по размеру они были сравнимы с государственным бюджетом и их существование, по сути, стирала разницу между бюджетным заданием правительства и предприятия.

Однако важной причиной является то, что единый характер бюджета, на котором так настаивает теория, на практике стал не ясным. Второе последствие это влияние на “наличный характер” бюджета. Бюджетная система в условиях экономики централизованного планирования в принципе ориентирована на наличность в том смысле, что операции регистрируются, когда происходит получение или выплата денег, а не тогда кода возникает обязательство. Однако на практике, с учетом тесных связей между правительственным бюджетом и предприятиями, операции могут происходить без определенного движения наличности.

Бюджетная система в условиях экономики с централизованным планированием имела и другую характерную черту, про которую следует вспомнить. Речь идет о классификации бюджетных операций. Со стороны доходов этот подход характеризуется разделением между налогами, перерасчетом доходов и др. Однако со стороны расходов разделение происходило между продуктивными и непродуктивными расходами. Указанное разделение, которое в определенном значении может рассматриваться как расширенное дополнение разделения, которое поводил Адам Смит между продуктивным и не продуктивным трудом, относит расходы на промышленность, сельское хозяйство, транспорт и связь, затратами сектора производства, а затраты на социальные услуги, оборону и административные службы относил к непродуктивным. Следует сказать, что с точки зрения национального расчета система экономики с централизованным планированием отделяет ту часть национального дохода, которая поступает в фонд накопления (материальное производство), от той части, которая предназначена для фонда потребления (непродуктивные затраты). В вышеуказанных системах правда, не делается никаких различий между текущими и капитальными затратами.