Бюджетная система России: содержание, этапы становления и развития

Другой проблемой того времени было регулирование бюджетных отношений и бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. На момент разработки и принятия Бюджетного кодекса существовало огромное количество законодательных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Все нормативные акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, как правило, значительно отличались друг от друга, как по охвату бюджетных правоотношений, так и по своей форме и, кроме того, они содержали большинство недостатков, присущих в то время федеральному законодательству в области регулирования бюджетных правоотношений.

Это все привело к тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политику, и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты. Регулирующие доходы формировались также на основе  индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансирования капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования. Все это привело к достаточно резкому увеличению расходов субъектов РФ. Сочетание такого увеличения расходов и индивидуальных форм финансовой помощи привело к тому, что органы власти субъектов РФ не были заинтересованы в поиске дополнительных собственных доходов, т.к. всегда можно было получить большой размер финансовой помощи из федерального бюджета.  В этот же период начался кризис местных бюджетов, у которых практически исчезли все крупные источники поступления доходов, при одновременном увеличении расходов.

За счет собственных средств местных бюджетов покрывалось 5-10% всех расходов. И местные органы власти были поставлены в полную зависимость с финансовой точки зрения от субъектов РФ. Поэтому начался стихийный процесс укрупнения муниципальных образований, и вместо 29 000 местных органов власти, существовавших в начале 1990, в начале 1994 года на территории РФ было образовано порядка 13 000 новых муниципальных образований.

Сокращены и ликвидированы были в основном поселковые органы власти. За счет сокращения количества муниципальных образований, удалось несколько укрепить доходы местных бюджетов и стабилизировать местное звено бюджетной системы.

Кроме того, были переданы в местные бюджеты такие крупные источники доходов, как подоходный налог с физических лиц, налог на имущество организаций и большая часть земельного налога. В этот же период прекращается передача расходных полномочий местным органам и в целом стабилизируется перечень расходов, которые финансируются из местных бюджетов.

Второй этап начался в конце 1993 года. Межбюджетные отношения переводятся на стандартную основу. Устанавливаются с 1994 года единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в нижестоящие бюджеты во всех субъектах РФ, за исключением Татарии, Башкирии и Якутии. В этих трех республиках использовалась система индивидуальных платежей. Взаимоотношения бюджетов этих республик с федеральным бюджетом строились следующим образом. Все доходы, в том числе и по федеральным налогам, которые собирались на территории этих республик, полностью зачислялись в республиканский бюджет, а затем часть доходов на основе индивидуальных соглашений между федеральным центром и республикой передавалась в федеральный бюджет.

В 1994 году был создан фонд федеральной поддержки субъектов РФ. Средства этого фонда формировались на первом этапе за счет НДС, поступавшего в федеральный бюджет, а с 1998 года – за счет всех доходов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин и НДС и акцизов по импортным товарам.

Из этого фонда выплачивалась финансовая помощь субъектам РФ, у которых не доставало собственных доходов для финансирования расходов. Особенностью получения финансовой помощи из этого фонда являлось то, что дотации распределялись между субъектами РФ по единой методике, исходя из среднедушевых бюджетных доходов и расходов в каждом субъекте. Получателями финансовой помощи могли стать только те субъекты РФ, у которых среднедушевые доходы и расходы были ниже среднероссийского уровня.

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.

Третий этап начался в 2000 году, после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ. Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов между бюджетами. При этом эти нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ. Начиная с 2000 года, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные получатели делились еще на две группы:

       Те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем среднероссийская;

         Все прочие субъекты РФ.

Из фонда выделялось два вида финансовой помощи:

1.    Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.

2.    Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.

Кроме фонда финансовой поддержки регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Итак, мы видим, что в 1990-х-начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации был проведен ряд крупных структурных реформ.

В основном решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время в России существуют определенные проблемы.

Глава 3. Реформирование бюджетной системы России на современном этапе
      3.1. Проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы РФ

Выделим и рассмотрим основные проблемы, лежащие в основе совершенствования бюджетной системы РФ.

Во-первых, к настоящему времени не нашли должной проработки теоретические основы формирования бюджетов и расходования их средств бюджетами всех уровней бюджетной.

В этом плане в качестве примера следует отметить, что недостаточно разработаны, например, следующие вопросы:

• методики и алгоритмы расчета поступлений в доход бюджетов и расходования бюджетных средств различными уровнями бюджетной системы;

• принципы формирования бюджетов и расходования бюджетных средств, принципы построения бюджетной системы и функционирования бюджетного процесса;

• бюджетная классификация доходов и расходов имеет сложную структуру, особенно по расходам (имеет функциональную, экономическую и ведомственную направленность расходов), хотя в принципе ее целесообразно стандартизировать и свести к единому постатейному классификатору;

• законодательный механизм мобилизации денежных средств в бюджеты и внебюджетные фонды, их перераспределение между бюджетами с учетом перспектив социально-экономического развития государства и регионов;

• необходимость и обоснованность понятия "консолидированный бюджет", разделение бюджетов на бюджеты и внебюджетные фонды и т. д., что говорит об отсутствии единой методологии подхода к бюджетному процессу как таковому с научных позиций.

Во-вторых,  бюджеты никоим образом не только не увязаны в единой системе, но и с условиями развития территориальных образований в социально-экономической сфере и в демографическом отношении и по своей сути являются разрозненными, формально составляющими единую бюджетную систему. Основная часть денежных ресурсов РФ сосредоточивается не в территориальных бюджетах, где решается основная часть социально-экономических задач общества и государства, а в федеральном бюджете и лишь затем в виде помощи неравномерно трансформируется в территориальные бюджеты, создавая встречные потоки денежных средств. Сосредоточение основной части ресурсов в ведении "центра" порождает множество негативных явлений не только в распределении денежных потоков между центром и регионами, но и в межбюджетных отношениях различных уровней бюджетной системы, и с этой точки зрения говорить о бюджетном демократизме неправомерно. Кроме того, не может быть в принципе такого положения в государстве, чтобы его субъекты осуществляли внешние заимствования в целях покрытия дефицитов собственных бюджетов. Это должно быть исключительным правом "центра" в интересах не только учета или установления контроля над внешними заимствованиями, а, главное, в целях выравнивания развития регионов, эффективного и целевого использования заемных внешних средств.

В-третьих, в состав бюджетной системы входят структурно государственные бюджеты внебюджетных фондов и консолидированные бюджеты, а в составе бюджетов создаются целевые и специальные бюджетные фонды. При внимательном подходе к терминологии обнаруживается:

• консолидированные бюджеты являются виртуальными бюджетами, никаких денежных средств в них не аккумулируются, ничто и ничего в них не консолидируется, не

имеют статей доходов и расходов и лишь в принципе характеризуют общую сумму дохода в масштабе субъекта РФ или РФ, не более того;

• введение "фонда" делает бюджетную систему в структурном плане более запутанной, сложной, размытой, менее централизованной, неэффективной, непрозрачной, бюрократической, коррумпированной, с огромным числом дополнительных звеньев в системе сбора доходов и расходования денежных средств, не участвующих в создании материальных благ, но получающих достойные доходы и не несущих никакой ответственности за просчеты в социально-экономической сфере;

• все государственные внебюджетные, целевые или специальные фонды имеют одни и те же налоговые и неналоговые источники доходов, лишь формируются по-разному: одни путем прямых отчислений от налоговых доходов, другие непосредственно из средств соответствующего бюджета. Все это лишь игра слов.

В-четвертых, в межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме выделяются:

• резкая дифференциация регионов по уровням бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;

• отсутствие реальных стимулов в заинтересованности территориальных образований по повышению собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

• нецелевое и неэффективное расходование средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

• несоответствие законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, несоблюдение органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системы;

• отсутствие базовых нормативных актов в сфере бюджетного демократизма и федерализма, которые в настоящее время подменяются многочисленными рядовыми соглашениями и договорами;

• отсутствие основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и

расходованию бюджетных средств.

В-пятых, в области бюджетной политики недостаточно четко прослеживаются приоритеты социально-экономической направленности развития не только территориальных образований, но и государства в целом; механизмы мобилизации денежных ресурсов, их централизация и распределение по приоритетным направлениям в масштабе государства и внутри субъектов РФ; механизмы защищенности и обеспеченности наименее развитых в экономическом отношении территориальных образований и выравнивания уровней социальной обеспеченности населения регионов.

Таким образом, мы можем увидеть, что бюджетная система сложна, многозвенна, нерациональна, что говорит о необходимости ее реформирования.

3.2.Современные бюджетные реформы в России

В целях преодоления указанных недостатков и совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней были приняты следующие программы.

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001. №584. В ее основе лежит концепция перехода от "разделения денег" к принципиально иной системе – "разделению полномочий".