Бюджетная система России: содержание, этапы становления и развития

В волостях формировались волостные бюджеты за счет мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от сдачи в аренду мирских земель. Городские бюджеты формировались за счет доходов, собираемых в виде налогов с городских предприятий (бань, боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владельцев лошадей и т. д. Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система государства.

2.2.Бюджетная система СССР

После Февральской революции 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных

кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской революции 1917 г. для финансирования неотложных нужд Советское правительство прибегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также

с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. правительство составило первый советский бюджет на период с января по июль 1918 г., который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов. Конституция 1918 г. установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам. Конституция РСФСР предусматривала разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей). Государственные бюджеты Украинской и Белорусской социалистических республик существовали отдельно. Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими и волостными Советами;

• надбавок в размере до 40% к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени и проведения политики "военного коммунизма" бюджеты не имели реального значения. Реальными были лишь ежемесячные планы распределения денежной эмиссии.

К концу 1920 г. денежные бюджеты стали отмирать. В июле 1920 г. ВЦИК принял постановление о слиянии государственного и территориального бюджетов. С окончанием Гражданской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстановил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денежных знаков и укрепления финансовой системы правительство перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. — к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твердому годовому планированию и отчету.

С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. В состав бюджета вошли государственные бюджеты союзных республик. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий   бюджет. В частности, предприятия союзного подчинения вносили платежи в союзный бюджет, предприятия республиканского, областного и городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из этих же бюджетов финансировались предприятия, учреждения и организации союзного, республиканского и местного подчинения соответственно.

Доходы союзного бюджета формировались за счет отчислений предприятий союзного подчинения, общегосударственных налогов и доходов от внешнеэкономической деятельности. Аналогично формировались бюджеты нижестоящих уровней. Однако следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные и сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и государственный бюджет СССР.

В ходе налоговой реформы 1930—1932 гг. было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов. В частности, в территориальные бюджеты передавалась часть государственных доходов с налога с оборота и с поступлений от реализации государственных займов. В последующем этот принцип распространился на другие общегосударственные источники и продолжает действовать в бюджетной системе РФ как механизм бюджетного регулирования с целью пополнения средствами территориальных бюджетов.

Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% общего объема ресурсов государственного бюджета, в бюджетах союзных республик сосредотачивалось 45-50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уровням власти решать свои задачи в сфере социально-экономического развития территорий и выполнять возложенные на них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете РФ в разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема ресурсов бюджета.

Формирование  бюджетной  системы  СССР  завершилось  в 1938  г.  Расширение  функций  местных советов  и  их  бюджетных  прав  сопровождалось  неуклонным  ростом  расходов.  Через  государственный  бюджет перераспределялось свыше 60 % всех финансовых ресурсов государства. Правительство последовательно проводило политику централизованного  управления  и  планирования  народного  хозяйства,  что  отрицательно  сказалось  на  формировании хозяйственного  механизма  и  развитии  товарно-денежных  отношений.  Некоторые  негативные  черты  финансовой  системы, сложившейся в 1930-х гг., сохранились до начала 1990-х гг., мешая развитию самостоятельности и инициативы предприятий.

В  годы Великой Отечественной  войны  в финансовой  системе принципиальных изменений не произошло.

В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейшей задачи – ликвидации последствий войны  и  восстановлению  разрушенного  хозяйства  страны.  Наибольшая  доля  государственных  расходов  направлялась  на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий. Кроме того, средства  направлялись  на  дальнейшее  укрепление  оборонной  мощи  страны,  на  увеличение  государственных  резервов  и запасов, на социально-культурные мероприятия.

Расширялись бюджетные права союзных республик. С 1955 г. доходы и расходы республик в законе о Государственном бюджете СССР  стали предусматриваться  только  в  общих  объемах. Распределение их между  республиканским и местным бюджетами  осуществлялось  самой  республикой.  Союзным  республикам  было  предоставлено  право  распоряжаться дополнительно  выявленными  и  полученными  в  течение  года  доходами  для  финансирования  потребностей  сверх  общих ассигнований. 

Уделялось  особое  внимание  и  совершенствованию  экономических  методов  управления  народным  хозяйством. Наиболее значимая попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята во второй половине 1960-х гг.

Хозяйственная  реформа 1965  г.  была  направлена  на  усиление  стимулирующего  воздействия  прибыли  на  развитие производства,  для  чего  вводился  новый  порядок  распределения  прибыли,  который  предусматривал  организацию  новой системы  экономического  стимулирования.  Предусматривалась  существенная  перестройка  системы  взаимоотношений предприятия с бюджетом по отчислениям от прибыли путем введения новых видов платежей: платы  за производственные фонды, фиксированных платежей, а также взносов свободного остатка прибыли в бюджет.

Вместе с преобразованием системы мобилизации доходов в бюджет изменялся подход к предоставлению бюджетных ассигнований  с  учетом наличия  собственных  средств. На передовых предприятиях наблюдались невиданные  темпы  роста объемов производства, но ресурсы предприятий постепенно истощались, интенсивное их использование не подкреплялось накоплением.  Результатом  этого  стало  крайне  тяжелое  положение  таких  предприятий.  Стимулирование  деятельности предприятий по их  развитию путем  реализации финансовых ресурсов через фонд  развития производства натолкнулось на дефицит  материальных  ресурсов.  Преобладал  административный  путь  решения  данной  проблемы,  и  в  итоге  даже ограниченные права предприятий были изъяты. Проведение  реформы  предусматривало  два  этапа,  однако  предпринятые  государством  попытки  совершенствования финансовых отношений в целом не были доведены до конца и не дали ожидаемых результатов. Ко второму этапу ее проведения так и не перешли.

На  развитии  Государственного  бюджета  СССР  в 70-е  годы  отразилось  нараставшее  общее  расстройство  финансового хозяйства страны. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпы  роста  промышленности  и  сельского  хозяйства,  одновременно  существенно  возросли  объемы  незавершенного строительства. Все это свидетельствовало о том, что большая часть средств производства шла на «самовоспроизводство», а не на достижение конечных результатов. Доля  государственного бюджета в финансовых ресурсах страны  заметно снизилась.

Для  того  чтобы  изменить  сложившееся  в  экономике  страны  положение,  в  конце 1970-х  гг.  была  разработана экономическая модель отраслевого хозрасчета и  самоокупаемости. В  соответствии  с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение  эффективности  производства  и  качества  работы»  вводился  нормативный  метод  распределения  прибыли.

В  целях  совершенствования  хозяйственного  механизма  в  первой  половине 1980-х  гг.  проводился  эксперимент  по распространению  на  предприятиях  новых  методов  хозяйствования,  несколько  позже  стали  внедрять  полный  хозрасчет  и самофинансирование. Производственные объединения (предприятия) вносили в бюджет плату за производственные фонды с широкой дифференциацией ставок, делали отчисления от прибыли или дохода за трудовые и природные ресурсы на основе стабильных долговременных нормативов. Принцип самофинансирования предполагал также ограничение или полный отказ от  бюджетных  ассигнований.  На  практике  не  всегда  удавалось  учесть  одновременно  как  интересы  предприятия,  так  и интересы государства. Большое количество предприятий специально занижали плановые обязательства.

Все  эти  явления отразились на  государственном бюджете. Высокая степень бюджетного перераспределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повышения эффективности производства, порождала стремление жить за государственный счет, подрывала стабильность и сбалансированность бюджета.

Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде (рис. 2.) оставались вплоть до распада СССР в 1991 г.

Рис.2.1. – Бюджетная система СССР[4]

2.3. Становление и развитие бюджетной системы России в 90х – нач. 2000х

В результате распада СССР, нарушения хозяйственных и экономических связей, либерализации цен, высокого роста инфляции, резкого перехода к рыночным отношениям назрели коренные изменения в межбюджетных отношениях центра и субъектов Федерации. Основными причинами, вызвавшими необходимость существенных изменений в вопросе регулирования бюджетов разных уровней, явились следующие:

1.       Правительством были обнаружены и объявлены серьезные просчеты в финансовой политике. Следствием этого явилось падение производства, кризис денежного обращения, рост инфляции, бюджетный дефицит.

2.       Централизованное регулирование бюджетных отношений стало неприемлемо в условиях становления самостоятельности территорий и отраслей. Система бюджетных отношений, характерная для плановой экономики, стала тормозить инициативу и заинтересованность отдельных республик и местных органов власти в укреплении собственной доходной базы и эффективном использовании финансовых ресурсов.

3.       Распределение и перераспределение бюджетных средств в централизованном порядке не всегда отвечали интересам территорий и отраслей.

4.       Попытки совершенствования бюджетных отношений в 80-90-е годы не дали положительных результатов.

С образованием в 1991 г. самостоятельного суверенного российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ и бюджетных отношений на иных, чем прежде, федеративных началах и процесс становления бюджетного законодательства новой России. Бюджетная система РФ начала строиться на основе бюджетного федерализма – форме организации бюджетных отношений, которая позволяет органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему [8,472].

Бюджетный федерализм прошел несколько этапов.

Первый этап -  91-93 год. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы.

Первым шагом на этом пути, зафиксированном сначала в российском Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (от 10 октября 1991г.), а затем - в Конституции РФ, принятой в декабре 1993г., было четкое выделение трех качественно новых звеньев в составе бюджетной системы России.

Изменились уровни бюджетной системы, а методы регулирования оставались прежними, характерными для плановой централизованной экономики. Ведущим способом сбалансирования бюджетов являлось применение регулирующих доходных источников. Так, в прогнозных расчетах к своду бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в РФ на 1992г. регулирующие доходы составляли 89%, а закрепленные - лишь 11%.

В первый период развития бюджетной системы РФ не было создана законодательная база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между органами государственной и местной власти по распределению бюджетных средств. Самое большое упущение бюджетного законодательства России периода 1991-1993 гг. состояло в том, что принятые в области бюджетного регулирования в 1991–1993 гг. законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»,  внесли определенную системность, но уже в конце 1993 г., с момента принятия Конституции Российской Федерации, выявился ряд значительных несоответствий с основным законом страны, что не замедлило негативно сказаться на качестве функционирования бюджетной системы. Кроме того, серьезным недостатком указанных выше законов было то, что в них определялись лишь самые общие принципы функционирования бюджетной системы и регулирования бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации и, следовательно, большинство их норм не были предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов.