Альтернативи шляхи наповнення доходної частини державного бюджету України

змінити планові показники доходів  та видатків місцевих бюджетів - частково зменшено прогнозовані Мінфіном показники  доходів, що робить виконання бюджетів більш реалістичним та частково збільшено  показники видатків І кошику та частково зменшено показники доходів/видатків ІІ кошику, що дає можливість більш об’єктивно застосовувати інструменти фінансового вирівнювання;

частково збільшити по окремих  сферах показники видатків місцевих бюджетів на виконання делегованих  державою повноважень, зокрема по «Культура і мистецтво» враховано майже 100% від реальної потреби.

3. УДОСКОНАЛЕННЯ ЧИННОЇ СИСТЕМИ  ДОХОДІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ

3.1 Альтернативи шляхи наповнення  доходної частини державного  бюджету України

Україна вступає  до етапу свого розвитку, який потребуватиме відчутного збільшення абсолютного обсягу бюджетних видатків з метою фінансування цілей реалізації соціальних програм, державного будівництва та соціально-економічного розвитку. Між тим, ця потреба не повинна ототожнюватися з можливістю значного збільшення позичкового фінансування бюджету, особливо – із зовнішніх джерел. 

Збереження можливості звернутися до інструментів позичкового фінансування у випадку депресії та стагнації  вимагає скористатися періодом економічного зростання, яке відбувається під впливом активної зовнішньої кон’юнктури, з позитивним сальдо поточного рахунку платіжного балансу та зростанням надходження прямих іноземних інвестицій, для зменшення обсягів зовнішньої заборгованості України. Відтак, враховуючи також комплекс макроекономічних проблем та загроз, які супроводжують процес позичкового фінансування державних видатків, економічна стратегія держави має бути спрямована на пошук альтернатив такому фінансуванню. 

Йдеться як про безпосереднє наповнення бюджету держави завдяки послідовній політиці оптимізації податкового навантаження та детінізації економіки, так і про зменшення потреби в прямих бюджетних видатках внаслідок децентралізації фінансування відповідних завдань. На нашу думку, пріоритетними напрямками такої політики мають бути:

- оптимізація ефективності  фінансування завдань, які належать  до сфери компетенції держави  та місцевої влади: житлово-комунальної  сфери, медичного обслуговування, інформаційного забезпечення тощо, шляхом залучення до їхнього  підрядного виконання на тендерній основі приватних компаній та суб’єктів підприємництва;

- розвиток страхових механізмів  пенсійного забезпечення, медичного  обслуговування, страхових принципів  фінансування отримання вищої  та спеціальної освіти тощо;

- заохочення комерційного кредитування суб’єктів господарської діяльності, насамперед, тих, які сьогодні обґрунтовано отримують державну фінансову підтримку у вигляді податкових та інших пільг, субсидій, дотацій тощо;

- заохочення розвитку  механізмів випуску корпоративних облігацій, розрахованих як на внутрішній, так і на зовнішній ринки;

- цілеспрямований  розвиток інститутів та інструментів  фондового ринку, в тому числі  – підтримка первинної емісії  цільових інвестиційних цінних  паперів.

В Україні протягом тривалого часу сформувалась стійка мотивація дій монетарної влади, спрямованих на накопичення золотовалютних резервів (ЗВР). Стрімке їх зростання протягом останніх років до майже 12 млрд дол. США – 21 % від ВВП (наприклад, у Росії цей показник становить 18 %), або 180 тижнів імпорту, створює підґрунтя для розробки технологій залучення цих коштів до економічного обороту¹. 

Зважаючи на специфічне призначення  ЗВР, їх безпосереднє спрямування на фінансування бюджетних програм, безперечно, є недоцільним. Між тим, вони можуть бути використані, по-перше, як гарантійний фонд для залучення інвестиційних кредитів, по-друге, як фонд для довгострокового рефінансування банківської системи.

В умовах існування надліквідності банківської системи слід зважати  на можливість інфляційних наслідків використання коштів ЗВР. Це обумовлює важливість дотримання умов жорсткої інвестиційної спрямованості інвестицій, гарантованих за рахунок ЗВР чи наданих за рахунок рефінансування банків. Необхідними передумовами включення відповідних механізмів є ринковий, а не державно-бюрократичний характер механізмів розподілу фінансових коштів, ефективна робота фінансових інститутів, використання державних фінансових активів для підтримки та активізації дії ринкових механізмів.

Слід зазначити, що за умови збереження значного позитивного сальдо зовнішньоторговельного балансу створені на базі ЗВР гарантійні фонди також виконуватимуть функцію стерилізації валютних надходжень, що дозволить зняти гостроту необхідності стерилізації емісії грошової маси внаслідок викупу валюти. 

Важливим кроком, який дозволив би посилити мультиплікативний ефект  від коштів, які акумулюються фіскальними  засобами, може стати продаж тимчасово  вільних коштів на рахунках головних розпорядників Держказначейства, на ринку міжбанківських кредитів. Вихід Держказначейства на міжбанк вже практикувався наприкінці 2000 р. (з наданням кредитів “овернайт” найбільшим комерційним банкам України), хоча й не був урегульований нормативно. На нашу думку, такий механізм міг би стати досить дієвим важелем зменшення потреби в державних запозиченнях та збільшення кредитного потенціалу економіки.

Важливим напрямом диверсифікації боргової політики держави має стати  розширення місцевих позик. Останні  поки що не набули в Україні помітного  значення як одне із джерел формування доходів місцевих бюджетів.

До перешкод на шляху розвитку інституту місцевих позик в Україні  належать існування значних макрофінансових  ризиків, обумовлених непрозорістю фінансових операцій на місцевому рівні, труднощами, пов’язаними з оцінкою ризикованості місцевих інвестиційних проектів, відсутністю навичок управління проектами на місцевому рівні, слабким захистом прав кредиторів щодо повернення вкладених коштів (держава не несе відповідальності за зобов’язаннями щодо запозичень до місцевих бюджетів). Високий рівень ризиків значно підвищує вартість місцевих позик, тим самим зменшуючи можливості їх застосування.

Існуюча законодавча база є фрагментарною і неповною, не містить цілісної системи регулювання  запозичень місцевих органів і виконання їх зобов’язань перед кредиторами. Діюча в Україні система нормативно-правового регулювання місцевих позик (статті 73,74 Бюджетного кодексу України, Указ Президента України “Про впорядкування внутрішніх і зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого самоврядування” (1998 р.), Постанова Кабміну “Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів” (2003 р.), Рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку “Про затвердження Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик” (2003 р.)) врегульовує технічні питання ведення реєстру місцевих запозичень та зобов’язує місцеві органи погоджувати розмір позик з Міністерством фінансів України. Законодавчо встановлюються сума запозичень, мета запозичень і напрями використання коштів, види забезпечення і способи захисту прав кредиторів. Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду місцевого бюджету. Між тим, законодавством практично не унормовано питання захисту прав кредиторів, надання державних гарантій за місцевими позиками, інструменти цільового використання запозичених коштів, регламентацію предметів застави і процедури врегулювання дефолтів. Відтак розробка ефективного регулятивного механізму управління місцевими запозиченнями все ще залишається на порядку денному.

3.2 Нові підходи  у прогнозування доходів державного  бюджету України

Проблема удосконалення  прогнозування динаміки основних макроекономічних показників і доходів бюджету  є „постійно актуальною”. З прийняттям Бюджетного кодексу бюджетний процес отримав усталену „технологію” в межах короткострокового періоду. Досвід бюджетоутворення, набутий протягом останнього десятиріччя переважно емпіричним шляхом, „методом проб та помилок”, засвідчив марність очікувань на „точний” або „оптимальний” прогноз в умовах некласичної – „трансформаційної” форм економічного циклу, наявності численних екзогенних економічних та політичних факторів, які справляли „шоковий” вплив на сукупний попит та сукупну пропозицію.

Характерно, що на початковому  етапі ринкових перетворень ніхто  ні з західних, ні з вітчизняних  економістів не прогнозував економічного спаду такої глибини і тривалості. Дзеркальна ситуація мала місце й  наприкінці 90-х рр.., коли мало хто  очікував стрімкого зростання української економіки після перших ознак економічного пожвавлення в деяких експортоорієнтованих галузях промисловості. Необхідно створити передумови переходу від екстенсивних до переважно інтенсивних факторів сталого економічного зростання за умов збереження параметрів макрофінансової стабілізації та проведення послідовної економічної політики, спрямованої на стимулювання економічної активності суб’єктів господарювання в реальному секторі економіки. За прогнозними розрахунками до Стратегії економічного і соціального розвитку України (базовий варіант) середньорічні темпи зростання ВВП до 2015 рр. – 5,7%. Відношення надходжень зведеного бюджету до ВВП коливатиметься у 2013-2015 рр. від 24,5 до 24,9% (середньорічний показник)¹.

Динаміка доходів бюджету, безперечно, пов’язана з динамікою ВВП, однак методологічні та методичні питання їх порівняльного аналізу є дискусійними і потребують відповідних досліджень з урахуванням численних факторів, що впливають на формування доходів бюджету. Саме наявність таких факторів зумовлює нелінійний зв’язок між динамікою доходів бюджету і валового внутрішнього продукту.

Доходи зведеного бюджету  можуть утворюватися за рахунок податкових і неподаткових надходжень, доходів  від операцій з капіталом, офіційних  трансфертів від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій, доходів цільових фондів. Офіційні трансферти від органів державного управління не враховуються в доходах зведеного бюджету але є складовою доходів державного бюджету. Одночасно в структурі доходів місцевих бюджетів немає офіційних трансфертів від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій, але є офіційні трансферти від органів державного управління. Таким чином, об’єктом порівняння повинні бути доходи зведеного бюджету, оскільки з них виключено між бюджетні трансферти, які мають перерозподільчу природу в межа національної бюджетної системи.

Якщо послідовно дотримуватися  цього критерію, то необхідно визнати, що для цілей коректних порівнянь  динаміки доходів бюджету і валового внутрішнього продукту доходи зведеного бюджету необхідно зменшити на суму офіційних трансфертів від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій, оскільки вони також мають перерозподільчу природу, але в межах міжнародних між бюджетних відносин.

Обсяги податкових надходжень залежать від податкової політики держави, економічної активності інституційних секторів економіки, обсягів їх доходів, що формують базу оподаткування. В структурі податкових надходжень зведеного бюджету є такі, що безпосередньо не пов’язані зі створюваним ВВП. Наприклад, це податки на власність, збори за спеціальне використання природних ресурсів, ввізне мито, деякі місцеві податки. В структурі внутрішніх податків на товари і послуги – це різні „дозвільні” та „реєстраційні” платежі. Таким чином, для цілей порівняльного аналізу обсяги податкових надходжень також необхідно корегувати на величину, яка не має зв’язку зі створюваним ВВП.

Таким чином, у процесі  порівняльного аналізу динаміки доходів зведеного бюджету і  ВВП необхідно суттєво корегувати обсяги доходів х урахуванням їх зв’язку зі створюваним в поточному році ВВП.

Досягнуті реальні масштаби національної економіки в абсолютному  вимірі є ще дуже незначними порівняно  навіть із середніми європейськими  показниками. Це, безперечно, негативно  позначається як на обсягах доходів, так і на розмірах видатків бюджету.

Зважаючи на нинішній рівень ВВП, можна зробити ще один важливий висновок. Держава повинна і надалі приділяти велику увагу проблемам  розподілу ВВП, формуванню доходів  бюджету, розгортаючи дискусії навколо цих проблем, роблячи ці процеси більш прозорими і демократичними. Лише в такий спосіб можна досягти раціонального і ефективного використання того, що має держава. При цьому слід усвідомлювати, що головним є виробництво того, що розподіляємо.

Поряд з високими темпами  економічного зростання надзвичайно  важливо забезпечити підвищення ефективності економіки. Показником, який характеризує тенденції ефективності, є співвідношення проміжного споживання і валової доданої вартості у  структурі випуску товарів та послуг.

Останнім часом зростання  ВВП в основному забезпечувалося  приростом валової доданої вартості в таких галузях, як обробна промисловість, транспорт, оптова і роздрібна торгівля, сільське господарство, будівництво  тощо. Важливо знати, при яких затратах досягається виробництво доданої вартості.

Отже, нині у вітчизняній  економіці склалася парадоксальна  ситуація. Ті галузі, в яких створюється  відносно невелика частка доданої вартості порівняно з середньою питомою  вагою, виробляють найбільшу масу доданої вартості. І навпаки, галузі з високою питомою вагою доданої вартості відіграють значно меншу роль у створенні її загального обсягу.

Прогноз доходів бюджету  на наступний рік може здійснюватися  за допомогою різних методів. Досить часто використовуються розрахунки за окремими моделями, за питомою вагою доходів у попередньому році, за тенденціями зрушень у попередніх періодах тощо.

Більш точний є прогноз  доходів бюджету за їх еластичністю до ВВП. Під еластичністю функції  розуміють процентний приріст функції, що визначається приростом незалежної змінної на 1%:

        (1)

або в іншому випадку 

,    (2)

де ∆ДБt – приріст доходів бюджету у році t до попереднього року t – 1;

ДБt – доходи бюджету у році t;

∆ВВПt – приріст ВВП у році t до попереднього року t – 1.