Роль прокуратуры в защите прав субъектов предпринимательской деятельности

В этой связи к числу  важнейших элементов работы прокурора  относится надлежащая постановка контроля за рассмотрением актов реагирования, направленных на обеспечение прав предпринимателей, поддержку предпринимательской деятельности.

Внесение основанных на законе, убедительных и грамотных актов  прокурорского реагирования имеет  большое значение для выявления  и устранения нарушений прав предпринимателей. Однако надлежащая эффективность проводимых мероприятий может быть обеспечена лишь тогда, когда в каждом случае принимаются достаточные меры к  реальному устранению нарушений  прав хозяйствующих субъектов, их причин и условий, им способствующих, когда  будут наказаны лица, виновные в  совершении  правонарушений.

С целью повышения «эффективности актов прокурорского надзора, направленных на обеспечение прав предпринимателей, необходимо обеспечить действенный контроль за их рассмотрением. Цель такого контроля заключается, прежде всего, в том, чтобы, во-первых, добиться их рассмотрения в установленные законом сроки и, во-вторых, обеспечить принятие действенных мер к фактической защите прав предпринимателей и устранению допущенных нарушений»¹³.

В сфере защиты прав предпринимателей прокурорами могут успешно сочетаться различные средства реагирования. Для  более эффективной защиты прав предпринимателей прокурорами должен использоваться весь комплекс мер по защите прав предпринимателей. Выбирая средства прокурорского  реагирования, прокуроры должны исходить из особенностей конкретной ситуации. 

Например, при выявлении  фактов нарушения прав предпринимателей в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд прокуроры в большинстве случаев  вносят представления с требованиями привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц, принятия мер к устранению выявленных нарушений, причем зачастую без конкретизации этих мер. Результатом  рассмотрения подобных представлений, как правило, является привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности (копии приказов прикладываются к ответам на соответствующие представления, направляемым в прокуратуру). Иногда незаконные правовые акты о размещении государственных и муниципальных заказов опротестовываются.

Так, например, прокурором одного из районов Воронежской области  внесено представление главе  муниципального района об устранении нарушений законодательства, регулирующего  порядок размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для муниципальных нужд при организации  открытого конкурса с целью выбора подрядной организации для реконструкции  здания детского сада. В конкурсе участвовали 3 организации, при этом к участию  в конкурсе была допущена и выиграла конкурс организация, не имеющая  лицензии на выполнение 14 видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работ по конкурсу. По результатам  рассмотрения представления на главного специалиста отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ, признанного виновным в недобросовестном допуске к участию в конкурсе  подрядной организации, было наложено дисциплинарное взыскание в соответствии с распоряжением главы муниципального района.

Представления вносятся также  и по фактам незаконного заключения договоров на оказание услуг для  государственных и муниципальных  нужд без проведения конкурсных процедур.

В представлении, необходимо указать на то, что невыполнение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд приводит к  грубым нарушениям прав добросовестных предпринимателей, к  недобросовестной конкуренции. Ущемление прав добросовестных субъектов предпринимательской деятельности ограничивает их самостоятельность, приводит к созданию дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, как, например, в случаях победы на конкурсе хозяйствующих субъектов, не имеющих права выполнять соответствующие работы (услуги) (отсутствие лицензии на выполнение необходимых работ, других законодательно установленных условий), или заключения договоров на выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурса.

Поэтому акты реагирования прокуроров должны быть направлены в  первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, а не только на привлечение виновных лиц к ответственности. Для этого прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос (возможно, в судебном порядке) о расторжении контрактов, заключенных с нарушениями действующего законодательства, о признании договоров на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключенных не на основе государственных или муниципальных контрактов, недействительными в соответствии с частью 5 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой нарушение предусмотренных законодательством положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа. В силу ст. 168 ГК РФ контракт, не соответствующий требованиям закона, является недействительным (ничтожным). При этом, конечно, следует учитывать социальные последствия признания контрактов недействительными (прекращение строительства жилья, поставок продуктов питания для детских и лечебных учреждений и т.д.) и в каждом конкретном случае решать вопрос о разумном сочетании соблюдения законности и реальных результатов прокурорского вмешательства.

Однако далеко не во всех случаях прокуроры, защищая права  предпринимателей в сфере размещения государственных и муниципальных  заказов, не только выявляют нарушения, но и добиваются их реального устранения, в частности, путем расторжения незаконно заключенных контрактов, когда это можно сделать без опасности получения вредных социальных последствий. Для этого в первую очередь важна оперативность выявления нарушений, поскольку если заказ уже выполнен, то восстановить нарушенные права предпринимателей не представляется  возможным.  

Например, по иску прокурора  Республики Бурятия Арбитражным  судом признан недействительным муниципальный контракт, заключенный  администрацией муниципального образования  и ООО. Администрацией были допущены нарушения закона при размещении муниципального заказа на строительство водовода. После заключения муниципального контракта, общая сумма которого составляла 680 тыс. руб.,  муниципальным образованием и ООО было заключено дополнительное соглашение, которым увеличены объем и стоимость работ на 578 тыс. руб. Торги по размещению муниципального заказа не были проведены. Тем самым заключение дополнительного соглашения было произведено с грубыми нарушениями законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в результате чего были нарушены права добросовестных предпринимателей, которые могли бы участвовать в конкурсе на право заключения контракта.

Требование о расторжении  контракта, заключенного с нарушением законодательства о размещении заказов, заявлено в представлении прокурора  одного из районов Пермского края, внесенном начальнику муниципального учреждения «Управление капитального строительства при администрации района», которым был заключен контракт с ООО «С..» на выполнение строительных работ для муниципальных нужд. Вместе с тем, конкурс на проведение этих работ был проведен с нарушениями законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов. По результатам рассмотрения представления указанное муниципальное учреждение расторгло незаконный муниципальный контракт. 

В защиту государственных  и общественных интересов прокурором Костромской области  подано исковое  заявление в арбитражный суд  о признании недействительным договора на оказание услуг по благоустройству  одного из городов области между  муниципальным образованием городского округа и муниципальным предприятием жилищно-коммунального хозяйства, заключенного не на основе муниципального контракта, без проведения торгов в нарушение  ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 3, 4, 10  Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Арбитражным судом исковое заявление рассмотрено, дело прекращено в связи с добровольным исполнением требований прокурора.

Только за прокурором Республики Бурятия направлено в арбитражный суд 13 исков о признании недействительными конкурсов на размещение государственных заказов, государственных и муниципальных контрактов, нарушающих права предпринимателей, которые рассмотрены и удовлетворены. Так, по иску прокурора республики признан недействительным договор возмездного оказания услуг по подготовке к выпуску информационного буклета об инвестиционной привлекательности Республики Бурятия, заключенный между одним из Министерств Республики Бурятия и ООО. Контракт был незаконно заключен с ООО как с единственным поставщиком, чем были нарушены права других хозяйствующих субъектов, которые могли бы участвовать в конкурсе.

Прокуратурой одного из районов  Новгородской области выявлен факт заключения муниципального контракта на приобретение автотранспортного средства с нарушением Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Контракт на приобретение автомашины для администрации муниципального района у ЗАО был заключен на основании распоряжения администрации без проведения конкурса, чем нарушены права иных лиц, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. Прокуратурой области в арбитражном суде оспорено указанное распоряжение, а также заявлены исковые требования о признании недействительным муниципального контракта и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора по заявлениям удовлетворены добровольно до вынесения судебного решения: оспариваемое распоряжение отменено, контракт расторгнут. При заключении нового муниципального контракта администрацией муниципального района требования законодательства соблюдены, конкурс проведен.

«Прокурорами не во всех необходимых случаях возбуждаются административные дела по фактам нарушения  законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, несмотря на то, что за подобные нарушения предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 7.29, 7.30 КоАП РФ, а вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях является действенным средством прокурорского реагирования»¹⁴.

Например, по постановлению  прокуратуры одной из республик  за нарушения установленного порядка  проведения конкурсов и заключения государственных контрактов при  размещении заказов на поставку специальной  печатной продукции ГИБДД и государственных  регистрационных знаков транспортных средств, на поставку автомобилей для  нужд МВД по Республике, на проведение капитального ремонта в здании ДПС  ГИБДД МВД был привлечен к  административной ответственности  по ч.1 ст. 7.30 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 тыс. руб. начальник отделения координации деятельности тыловых подразделений МВД по Республике.

Прокурором одного из городов  Орловской области было возбуждено производство об административном правонарушении по ч.1.2 ст. 7.32 КоАП РФ  в отношении  начальника управления муниципального имущества и землепользования администрации  города в связи с тем, что последним  в нарушение требований п. 6  ст. 36 Федерального закона № 94-ФЗ муниципальный  контракт о долевом участии в  строительстве жилья по результатам  проведения открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на приобретение пяти двухкомнатных и двух однокомнатных квартир был заключен через один день после размещения на официальном сайте протокола. Соответствующий договор мог быть заключен не ранее чем через 10 дней со дня размещения протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе на официальном сайте. Управлением ФАС России по Орловской области нарушитель был при-влечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тыс. руб. 

Поскольку принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей,  ведет  к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и нанесению  им ущерба, например, в случае наложения  на них незаконных сборов, обременения  необоснованными обязанностями   применения этих актов, помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев  следует рассматривать вопрос об административной ответственности  должностных лиц по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство).

Подобная практика является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако она редко применяется прокурорами. 

В процессе защиты прав предпринимателей прокурорами некоторых субъектов  Российской Федерации неверно используется такая мера реагирования, как предостережение, которое должно направляться лишь в  случаях имеющейся информации о готовящемся правонарушении.  Предостережение не является средством реагирования на уже принятые незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей.