Роль прокуратуры в защите прав субъектов предпринимательской деятельности

Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом  государственной власти или органом  местного самоуправления, изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно  оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.

В основе выбора между протестом  и заявлением в суд лежит анализ последствий отмены акта органом, его  издавшим, либо признания его недействительным в судебном порядке. В случае признания  его недействительным в судебном порядке  решение суда в первую очередь должно служить целям  восстановления положения, существовавшего  до издания незаконного правового  акта, нарушенных прав предпринимателей; отмена же влечет невозможность его  применения в будущем.

В то же время протест  остается распространенной мерой прокурорского  реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, исходя, в том числе из возможности более оперативного прекращения действия незаконного правового   акта по решению принявшего его органа.

Практика показывает, что  в ряде случаев в сфере защиты прав субъектов предпринимательской  деятельности органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  или органами местного самоуправления в ходе судебного рассмотрения дела принимаются меры к добровольной отмене своих незаконных актов. Представляется, что данное обстоятельство не должно служить основанием отказа в рассмотрении по существу заявлений прокурора  о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта и  прекращения дела, поскольку требование прокурора о признании акта недействительным, недействующим или не подлежащим применению является лишь обязательным правовым последствием удовлетворения первого: признания акта противоречащим федеральному законодательству.

Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и  юридическое значение, поскольку  является основанием для восстановления нарушенных этим актом прав конкретных предпринимателей путем их последующего обращения в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой  на применение иных мер административного принуждения, обусловленных действием этого правового акта.

Правильность указанной  позиции о недопустимости прекращения  дела, возбужденного по заявлению  прокурора о проверке соответствия правового акта государственного органа федеральному законодательству, подтверждается определениями Судебной коллегии Российской Федерации Верховного Суда РФ по конкретным делам.

Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если:

а) протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно  отклонен;

б) у прокурора есть веские основания полагать, что орган  управления или должностное лицо проявит необъективность при  рассмотрении протеста;

в) издание акта согласовано  с вышестоящей организацией или утверждено ею;

  г) если в протесте  ставится вопрос не только  об отмене или изменении правового  акта, но и о привлечении виновных  в порядке подчиненности к  дисциплинарной ответственности.

«Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий»¹¹.

Представление как акт  прокурорского надзора характеризуется  определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления  направлены не только на устранение нарушений  прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений  является и то, что в них в  отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов  предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость  активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган  или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения  прав предпринимателей.

Типичным недостатком  многих представлений является отсутствие в них указаний на конкретных нарушителей  прав предпринимателей и анализа  их действий.

В некоторых регионах качество представлений прокуроров в рассматриваемой  сфере остается невысоким. Можно  отметить следующие распространенные недостатки представлений:

 в названии представления  нередко отсутствует указание  на конкретную область законодательства, где были нарушены права предпринимателей. Зачастую преобладает формулировка  «представление об устранении нарушений закона»;

 описательная часть  представления не содержит ссылок  на конкретные нормы нарушенного  закона, охраняющего права предпринимателей;

 в резолютивной части  представлений зачастую содержатся  общие фразы типа  «принять необходимые меры» и т.д.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»         (ст.25.1) наделил прокуроров правовым полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к совершению противоправных действий, которые могут нарушить права предпринимателей, но не влекущих уголовной ответственности, а также способ разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора.

В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Генеральной прокуратурой Российской Федерации направлено подчиненным  прокурорам указание от 06.07.1999 № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

«Предостережение может направляться, во-первых, в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и, во-вторых, при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которые могут затронуть их права. Следовательно, основная и единственная цель предостережения – не допустить совершения должностным лицом нарушения прав предпринимателей, включая любые  нарушения закона и преступления»¹².

В Федеральном законе не раскрывается содержание предостережения  и не конкретизируются случаи, когда  оно должно применяться. Поэтому  в каждом конкретном случае прокурор должен принимать решение о применении этого действия только с учетом анализа  правовой оценки имеющихся у него данных, свидетельствующих о возможном  нарушении свободы экономической деятельности должностным лицом. Существенное значение в этом случае имеет характер складывающейся ситуации о законопослушании лица, которому объявляется предостережение.

Предостережение должно применяться, прежде всего, тогда, когда положения закона, обеспечивающие права предпринимателей, еще не нарушены, однако имеющиеся у прокурора сведения дают основание считать, что правонарушение может быть совершено, если своевременно не принять предупредительные меры. При этом предостережение применяется как бы на стадии  «обнаружения умысла» должностного лица на незаконное ограничение прав предпринимателей, установление препятствий предпринимательской деятельности.

Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения  в следующих случаях:

при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права  предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской  деятельности;

при издании правовых актов, нарушающих права предпринимателей, их свободу экономической деятельности, срок начала действия которых не наступил;

если подготовка к нарушению  прав предпринимателей имеет явно очевидный  характер.

Основанием для применения предостережения являются материалы  надзорных проверок и контролирующих органов, заявления и обращения  предпринимателей, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, сообщения средств массовой информации и иные конкретные сигналы, содержащие достоверные сведения о  готовящихся противоправных деяниях  конкретными должностными лицами, нарушающих права предпринимателей.

В соответствии с п. 2 ст. 22, ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки в случае установления факта совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя.

Прежде чем вынести  постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы: имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей; какой закон или иной нормативный акт нарушен; не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ); какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (гл. 23 КоАП РФ).

Постановление о возбуждении  производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющим право налагать административные взыскания.

Наложение административных взысканий, как правило, не исключает  возможности одновременного привлечения  виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей.

В соответствии с  п. 2 ст. 22 и п. 2 ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится в порядке, предусмотренном УПК РФ (ст. 140, 146).

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.