Жергілікті басқарудың құқықтық негіздері

Белгіленген ереже бойынша, облыс әкімі кем дегенде екі кандидатты мәслихат депутаттығына ұсынады, ал мәслихат депутаттары солардың бірін таңдауы керек. Өздері тұратын өңірдің басшысын өздері таңдауы, әрине, мәслихаттарға берілген үлкен өкілдік. Бұл олардың өкілдігін арттыра түседі. Десек те, осы құрылымның беделі мен маңызын арттыруда бұдан өзге де нақты шаралар қабылдануы керек. Бізде Парламенттің өкілеттілігін арттыру керек деген пікірлер де айтылып жүр. Сол секілді жергілікті жерде  өкілетті органның да құқығын, белсенділігін арттыру керек деген сөздер жиі айтылады. Және аудандық, қалалық, облыстық мәслихаттардың өкілдігін осы қазіргі Конституцияның аясында оған еш өзгеріс енгізбей-ақ арттыруға болады. Мәселен, мәслихат депутаттарының санын көбейту. Одан ешкім зардап шекпейді және де ол облыстық бюджетке салмақ салмайды. Өйткені, мәслихат депутаттары еңбекақы алмайды. Ал депутаттар саны көбейген сайын олардың халықпен араласуы жиілейді. Сөйтіп, халықтың оларға өздерін толғандыратын мәселелерін айтып, көмек алуға мүмкіндіктері артады. Екіншіден, олардың хұқықтарын арттыру керек. Аудандық бюджетті бекіту мен бақылаудың құқығы толық соларға тапсырылса, олардың белсенділігі де, жауапкершілігі де, салмағы да артар еді. Мұндай жағдайда аудан әкімі олармен санасып, жеке-дара билігін шектер еді. Мәслихаттарға жергілікті жерлердегі кейбір түйінді мәселелерді шешу құзіретін беруден әкімдердің билігі төмендемейді. Қазір жергілікті жерлерде кәсіпкерлікпен айналысқысы келген кейбір адам қажетті бір қағаз алу үшін облыс орталығына немесе астанаға баруына тура келеді. Ал осындай мәселелерді мәселелерді жергілікті жерлерде шешілсе, халыққа тиімді болар еді. Қазір елімізде билікті орталықсыздандыру бойынша көптеген заңдарға өзгерістер енгізілді. Осы шараларды толық жұмысқа қосу қажет. Себебі, істеліп жатқан жұмыстар әлі де халықтың көңілінен шықпай отыр. Ал мәслихаттарға аталған мәселелерді шешу құқын берсек, орталықсыздандыруға байланысты жасалған нақты қадам болып табылар еді. Мұндағы негізгі мақсат – халықтың билікке тәуелділігін азайту, яғни адам құқын қорғау, оған ешкімнің қол сұқпауына жол бермеу болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару заңына сәйкс сайланған билік пен өкіметтік билік органдары арасындағы қатынаста олар бір-біріне қайшылық туғызуы мүмкін. Бірақ заң олардың билік шегін нақты ажыратып беруі керек. Мәселен, жергілікті жерді дамытудың бас жоспары болады. Мемлекетік орган соның жалпы іске асырылуын бақыласа, сайланбалы билік органдары өз аумақтарындағы оның жүргізілуіне бақылау жасауы қажет.

Еліміз осы маңызды үрдістердің бастау алар кезеңінде отырғанын ескеріп, респубика аудандары мен әкімдерінің шамамен 30 пайызында үстіміздегі жылы аталған санаттағы әкімдердің сайлаулары өткізілетін болады. Бұл жайында Мемлекеттік комиссияның алғашқы отырысында Мемлекет басшысы да айтқан болатын.

Әділет министрлігі ұсынған жоба бойынша жергілікті өзін-өзі басқару ең төмен деңгейде – ауыл-село, кенттерде жүргізілмек. Бүгінгі күні 7262 ауыл-село, 167 кент болса, соның ішінде 2336 елді мекенінде ауыл әкімдері бар. Біздің ойымызша, жергілікті өзін-өзі басқаруды әкімдері жоқ, билік жетімсіздігі сезілетін ауылдардан бастау керек. Бірақ оны құру не құрмауы азаматтардың өз еркінде екенін де естен шығармау керек. Дәлірек айтсақ, өз азаматтардың құқықтарын білуі абзал.

Заң жобасында жергілікті өзін-өзі басқару тек ауылдарда ғана емес, қалаларда да құрылатындығы көрсетілген. Қай-қайсысында да құрылу тетіктері бірдей. Алдымен ынталы топтар жасақталып, олар сол жердегі еңбекке жарамды 18 жасқа толған азаматтарының 50 пайызының қолын жинайды. Сосын оны әділет органдарында тіркеуден өткізген соң, Орталық сайлау комиссиясы ҚР «Сайлау туралы» Заңына сәйкес, сайлау өткізу жөнінде шешім қабылдайды. Мемлекеттік комиссияның 6 маусымда Елбасы Н.Назарбаев төрағалық еткен отырысында осы мәселе талқыға салынған болатын.

Қазақстан азаматтарының әкімдерді сайлауы жайлы алғашқы идея 1996 жылы «Азамат» қоғамдық қозғалысымен ұсынылған болатын.

Негізгі заң жобасы әзірленді. Мемкомиссия жергілікті өзін-өзі басқару кезең-кезеңмен өткізілуі керек деген тұжырымға келді. Бұл ретте азаматтардың жергілікті жерлерде өзін-өзі басқару құрылымдарын құру бастамашылығының ресімдері барынша жеңілдетілді. Атап айтқанда, Мемкомиссия жергілікті өзін-өзі басқару органын – Кеңесті құру үшін белгілі бір елді мекен азаматтарының жиынын ұйымдастыру қажет деген тұжырымға келді.

Жаңа заң жобасында бұрынғы нұсқалардағы қосымша тұстар ескеріліп, мемлекеттік істермен шаруашылық жүргізу шекаралары айқындалған. Жергілікті өзін-өзі басқару осы шаруашылық жүргізумен айналысады.

Бұл құрылым қандай көздерден қаржыландырылады деген сұрау ең негізгі мәселе болып табылады. Әділет министрлігі ұсынған жобада қаржыландырудың бірнеші көздері бар:

-         мемлекеттік бюджеттен бөлінетін қаржы

-         жергілікті қауымдастық өкілдері өз еріктерімен төлеген төлемдер

-         ақылы қызмет көрсету түрлерінен түсетін қаражат

-         жергілікті қауымдық мүлік

-         Қазақстан Республикасының заңнамаларында рұқсат етілген көздерден түсетін қаржылар.

Тұтастай алғанда, жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңды қабылдау мен әкімдердің сайлауларын өткізу осы бағыттағы жұмыстардың түбегейлі аяқталуын әсте де білдірмейді, дайындалып жатқан өрісті шаралар – бұл Қазақстанның саяси жүйесін жетілдіру бастауларына қарай жасалған алғашқы қадам.

3.2 Жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерінің мәселелерін шешу жолдары

Бүгінгі күн тәртібіне өткір қойылып отырған мемлекеттік басқару жүйесін жетілдіру мәселесі  жергілікті шаруашьшықты қалыптастыруға, оны жетілдіруге бірден-бір бастама болып табылады. Ауыспалы кезеңде қаржы ресурстарын әр түрлі билік деңгейлері арасында қайта бөлу, бюджеттік және бюджеттен тыс қорлар есебінен қаржылық көмек көрсету тетіктері бар. Жергілікті шаруашылықты басқаруды жетілдіру үшін де алдымен оның қаржылық астарын қарастыру лэзім. Өйткені, біздегі әкімшілік-аумақтық бірліктердің экономикалық, қаржылық, әлеуметтік, инвестициялық және тағы басқа әлеуетін салыстырмалы түрде қарастырғанда оның көрсеткіштерінің деңгейі едәуір алшақтықпен сипатталатынын көреміз. Аймақтардың қаржылық мүмкіндігін кеңейту, олардың қаржы саласындағы дербестіктерін арттыру же-гілікті шаруашылыкты дамытудағы ең басты мәселе. Сондықтан да жоғары тұрған бюджеттен төменгі бюджетке трансферттер, субсидиялар бөлу унитарлы және федерациялы мемлекеттерде кеңінен тараған. Яғни қаржылық ағымдар процесі бюджетаралық қатынас-тар негізін кұрайды. Ал бюджетаралық қатынастардың қамтамасыз етілуі үшін мынадай қағидалардың орындалуы шартты:

- бюджет мәселесінде жалпы мемлекеттік мүдде мен халық мүддесінің бірлігі;

-  бюджет-салықтык өкілеттіктерді ажыратуда, шығындар мен табыстарды, сонымен бірге табыстарды бөлу және қайта бөлуде орталықтандыру және орталықсыздандыру қағидаларының ұштастырылуы;

-  бюджеттер дербестігінің жоғары деңгейлілігі және әрбір басқару органдарының бюджеттерінің теңестірілуіне, қамтамасыз етілуіне жауапты болуы;

- мемлекеттің бюджет-салық саясатын жүзеге асыруға аумақтық басқару органдарының белсенді қатысуы.

Бүгінгі күні бюджет жүйесіндегі бюджетаралық қатынастардың реттелмегендігі өткір проблема болып отыр. Премьер-министрінің өкімімен мемлекеттік басқару деңгейлері мен бюджетаралық қатынастарды жетілдіру арасындағы өкілеттіктерді ажырату тұжырымдамасының жобасын дайындау жөніндегі жұмыс тобы құрылып, олар жергілікті бюджеттердің тұрақтылығын қамтамасыз ететін бюджетаралық қатынастарға оңтайлы көзқарасты қалыптастыру мақсатында мынадай төрт нұсқа әзірледі.

Біріншісі — оған тұрақтылық   элементтерін бере отырып, яғни орта мерзімді кезеңге арналған субвенция мен бюджеттік алымдар мөлшерін бекіту арқылы қазіргі тәртіпті сақтау. Көрсетілген тәртіп негізінде бюджеттердің деңгейлері арасында салық түрлері бойынша нақты бөлу сақталады. Басты проблема - облыстардың, айталық, донорлардың шығыстар нормативтерінің жүйесі қаншалықты сапалы деңгейде есептелсе де, әрқашан алымдардың белгіленген мөлшерінің әділдігі төңірегінде туындайды. Қазір дэл осы нұсқа іс жүзінде орындалуда. Осы салық мәселесі  шетелдерде қалай реттелген. Айталық, көптеген мемлекеттерде жергілікті басқару органдарының негізгі табыс көзі ол - жеке тұлғалардың табысына салынатын салық. Кейбір елдерде, мысалы, Швецияда ол жергілікті бюджет табыстарының 60%-ын құрайды. Ол салықтың мөлшерлемесін (ставкасын) муниципалитеттердің белгілеуге құқықтары бар, сондықтан олар 14—23% арасында белгілейді. Швецияда федералдық және жергілікті билікпен бірге, аймақтық билік бар. Олар жеке тұлғалардың табысына салына­тын салықтан өз үлестерін алады, яғни олардың үлесі 9-12%-ды құрайды. Сонда Швецияда жеке тұлғалардың табыс салығы шамамен 30%-ды құрайды. Мұнда жергілікті бюджеттердің та­быс бөлігінің 15%-ын электроэнергиясы, сумен қамтамасыз ету сияқты көрсетілген қызметтерге төлем және орталық бюджеттен алынатын 5% көлеміндегі гранттар құрайды. Бөлінетін гранттар халықтың санына сәйкес есептелінеді. Ал әлеуметтік проблемалар (әсіресе, жұмыссыздық мәселесін шешуге), босқындарды орналастыру шығындарына өтемақы төлеу федералдық үкіметтің міндетінде. Бір сөзбен айтқанда, салықтар нақты ажыратылған.» Жергілікті басқару органдары тек жеке тұлғалардың табыс салығын алады. Қалған салық түрлері толықтай федералды бюджетке түседі. 1980 жылдардың басында Швецияның салық салу жүйесіне көптеген өзгерістер енгізіліп, бұрын жергілікті бюджетке тиісті кәсіпорындардын табыс салығы қазір федералдық бюджетке түсетін болды [16].

Екінші - әрбір нақты аймақ үшін жеке орта мерзімді кезенге арналған тұрақты нормативтерді белгілей отырып, салықтардың реттелетін түрлерін анықтау. Осы нұсқа бюджеттік алымдар тетігін алып тастау мақсатында түрлі деңгейдегі бюджеттерді тігінен теңестіруді көздейді, яғни төлем салынатынш кірістерден жеке табыс салығы және әлеуметтік салық бойынша түсімдерді республикалық және жергілікті бюджеттер арасында қайта бөлуді жүзеге асыру ұсынылды. Бірақ жер, көлік, мүлік, жеке табыс салығы 2002 жылдан бастап 100% жергілікті бюджетке түсетіні белгілі. Салықтарды бөлудің ұсынылған тетігі қабылданған жағдайда бюджеттердің төменгі тұрған деңгейлеріне де қолданылады.

Үшінші нұсқада республикалық бюджеттін кірістеріндегі жеке табыс салығын және әлеуметтік салыкты орталықтандырылуы жүзеге асыру ұйғарылады. Осы жағдайда бюджетаралық қатынастар орта мерзімді кезеңге тұрақтандырылған республикалық бюджеттен жергілікті бюджетке берілетін субвенцияларды белгілеу арқылы қалыптастырылады. Осы тетік қабылданған жағдайда бюджеттің төменгі деңгейлеріне де (қала, аудан) қолданылуы керек. Аталмыш нұсқа бюджетаралық қатынастардың қарапайымдылығын және айқындылығын қамтамасыз етеді. Сондай-ақ, бір кезеңге арналған жергілікті бюджеттердің теракты кірісті көздеріне кепілдік береді.

Төртінші нұсқада кәсіпорындар бойынша түсімдерді базалық (республикалық бюджетке) және аймактық экономикаға (жергілікті бюджеттерге) бөлуге негізделген.

Жергілікті бюджеттерді теңестіру үшін салықтармен реттелетін жеке табыс салығын, әлеуметтік салықты және аймақтық экономиканың кәсіпорындарынан қосымша құн салығынш анықтау көзделген. Астана және Алматы қалаларының бюджеттері бойынша жеке бөлу ұсынылады. Бұл жағдайда ірі салықтардың барлығы дерлік кәсіпорындарда әр түрлі пайыздар бойынша бөлуге ұшырайды. Бұл ретте оларды аудандар және қалалар бойынша бөлу мүмкін емес. Бұдан басқа бюджетаралық қатынастардың ұғымды үлгісін қалыптастыру шеңберінде селолық округтердің бюджеттерін қалыптастыру және ауылдық әкімдердің мәртебесін институционалдық нығайту мәселесі  қаралатын болады.

Осы мақсатта тұжырымдамаға сәйкес ауыл әкімдерінің аппаратына заңды тұлға мәртебесі берілді. Бұл оларға шаруашылық басқару құқығындағы мүлікті, өз атынан мүліктік және мүліктік емес құқықтар мен міндеттерді сатып алу жүзеге асыру құқығын береді. Сондай-ақ өз атауы бар мөрі болуын көздейді. Соңғысында әкімдердің мәртебесі жөніндегі мәселе 2004 жылдан бастап жүзеге аса бастауда. Оған осы жылы республикалық бюджеттен 2,9 млрд теңге бөлінді. Міне, осылайша дайындалған тұжырымдамаға Ұлттық кеңестің кезекті отырысында Қазақстан Республикасы Прези­денті Н. Назарбаев тоқталып, онда орталықтандыру процесі көзге ұрып тұрғандыктан да оң ықылас туғыза қоймайтынын айтты. Сонымен қатар бұл іс те әзірге жақсы шешім табыла қоймағанын атап көрсетті.

Әлемдік тәжірибені зерттеу барысында басқару мен өкілеттіктерді орталықтан алу шарасы үшін қандай да бір жетілген модельдің жоқ екеніне көз жеткізуге болады. Бір мемлекет үшін қолайлы модель, келесілер үшін мүлдем тиімсіз болуы ықтимал. Әлем тәжірибесінен жергілікті билік органдарының құзыретіне қаржыларды бөлу үш түрлі үлгінің шеңберінде жүзеге асатынын көруге болады. Біріншісінде салық түсімдері орталық үкіметке аударылады. Бірақ мұндай жағдай басқару деңгейлері арасында табыстарды тең бөлудің нәтижесіне кедергі жасауы мүмкін. Сондықтан да бұл мемлекеттің ресурстарын ұлғайтудың тиімді әдісі емес. Сонымен бірге экономиканы қаржыландыруға барлық жергілікті шаруашылықтар тең жағдайда қатыса алмай қалулары да мүмкін. Мұндай жүйе бұрынғы Югославияда орын алған еді. Екіншісі салықтық өкілеттіктер мен міндеттерді бөлу орталық үкіметтің құзырында болуын көздейді. Бұл үлгіде үкімет жергілікті бюджеттерден түскен қаржыны арнайы салықтың көмегімен кері гранттар мен трасферттер түрінде қайта бөледі. Осы үлгінің басты кемшін тұсы - алынатын салықтар көлемі мен оларды жұмсау арасындағы байланыс бұзылады. Табыстар мен шығындарды осы­лайша бөлу бұрынғы Кеңес Одағында және Венгрияда қолданылды. Үкімет тарапынан төменгі тұрған бюджеттерге гранттар бөлу Франция, Италия, Нидерланды сияқты индустриясы дамыған елдерде әлі күнге дейін бар. Үшіншісі жергілікті басқару органдары салық салу мәселесінде құқықтары мол болатынын көрсетеді. Осылайша, аумақтық бірліктердің қаржылық дербестіктері нығая түседі. Олардың  табыс түрлері былайша қарастырылады. Бюджет табыстарының түрлері мен сипатамалары:

1) жеке бекітілген салықтар: салық базасы мен оның мөлшерлемесі жергілікті басқарудың  бақылауында болады;

2) ыдырайтын салықтар: салық базасы мемлекеттік деңгейде белгіленеді, бірақ мөлшерлемесі жергілікті әкімшілікпен реттеледі;

3) салықтық емес түсімдер: кейбір айыппұл, мүлікті пайдаланғаны үшін төлем сияқты салықтық емес түсімдер жергілікті басқаруға қарасты. Орталық үкімет занды түрде аталған түсімдерді қай бюджетке түсетінін және оған есеп жүргізетін органды да белгілейді;

4) бөлінетін салық: салық салу объектісі мен оның мөлшерлемесі ұлттық деңгейде анықталады. Дегенмен бюд­жеттерге табыс ретінде аударым жасау салық түсімінің мөлшеріне қарай тіркелген пропорциямен жүзеге асады. Бюджеттерге бөлінетін қаржы мөлшері мынадай талдауға негізделінеді: белгілі бір уақыт аралығында мемлекеттік орган алатын бюджет табысының әлеуетті мөлшері; жан басына шаққанда мемлекет шығындары, белгілі бір аумақтағы халықтың саны, аймақтың салықтық әлеуеті және тағы басқа санаттар;

5) қаржылық көмектер (гранттар мен орталықтандырылған субсидиялар): орталықсыздандырылған басқару органының қаржылық көмектегі үлесі (Аумақтық немесе жергілікті билік органдары, штаттар, провинциялар және т.б.) заңмен анықталады, бірақ оның қалай жұлмсалынатын әрбір жергілікті басқару органдарында дербес шешіледі. Әрбір аумақтық бірліктің алатын қаржылық көмегінің көлемі оның салықтық әлеуетінің деңгейіне байланысты;