Жергілікті басқарудың құқықтық негіздері

-   сайлаушылар мен сайланушылар пропорциясыңда да алшақтықтар жеткілікті;

-   осы сайлауға саяси партиялардың  қатысу мүмкіндіктерінің жоқтығы және т.б.

Енді осы жергілікті шаруашылықгы басқарудың мәселелеріне сатылап келсек. Жергілікті басқаруды жетілдіруде басты проб­лема қаржымен байланысты. Жергілікті бюджеттердің табыс көздерін анықтау, оларды жұмсау, басқару деңгейлері арасында өкілеттіктерді бөлу мен олардың қаржылық мәселелерін шешу барысында бюджетаралық қатынастар мәселесі  туындайды. Елімізде бюджетаралық қатынастарды заңды түрде реттеу "Бюджет жүйесі туралы" алғаш қабылданған Заңнан басталды. Бұл заң жергілікті бюджеттердің республикалық бюджетке тәуелсіз екендігін анықтап, төменгі деңгей бюджеттерінің қалыптасу процесіне жоғары органдардың араласуына тыйым салды, сондай-ақ жергілікті бюджеттерде қалған артық қаржыларды республикалық бюд­жетке алуды заңсыз деп жариялады. Жергілікті билік органдарына өздерінің қаржыларын пайдалану құқығы және кейін "Қазақстан Республикасының жергілікті өкілетті және атқарушы органдары туралы" (желтоқсан, 1993 ж.) қабылданған заңға сәйкес жергілікті билік органдары – мәслихаттарға жергілікті бюджетті қарау және бекіту құқығы берілді. Аталған заңның жергілікті бюджеттердің тәуелсіздігі туралы жариялағандығына қарамастан, бюджеттің барлық деңгейі иерархиялық жүйе құрап, бюджетаралық қатынастар экономикалық емес, империкалық сипатта дамыды. 1996 жылы "Бюджет жүйесі туралы" жаңа заң қабылданып, 1998 жылы оған елеулі өзгерістер енгізілді. 1999 жылы сәуірде кезекті қабылданған "Бюджет жүйесі туралы" заң бюджет жүйесін қайта қалыптастырды.

Қазір елімізде 2005 жылдың 1 қаңтарынан бастап күшіне енген Бюджет кодексінде "Бюджетаралық қатынастар және түсімдер мен шығыстарды бюджет деңгейлері арасында бөлу" деп аталатын бөлімінің 38-бабында "жоғары тұрған және төмен тұрған бюджеттердің бюджет процесіндегі қатынастары бюджетаралық қатынастар болып табылады" деп берілген қысқаша анықтама осы проблеманы толық сипаттамайды. Оны былайша толықтыруға болады: бюджетаралық қатынастар - бұл тұрақты немесе ұзақ мерзімді негізде шығындарды және бюджет табыстарын республикалық, облыстық, аудандық бюджеттер арасында ажыратуда, орталық және аймақтық салықтарды заңды негізде бекітуді анықтауда, бюджеттік реттеу бойынша жоғары тұрған бюджеттен төменгі деңгейдегі бюджеттерге қаржыларды қайта бөлуде, шешімдер қабылдауға байланысты туындайтын шығындар мен залалдардың орнын толтыруда, қайтарылмайтын негізде дотация, субвенция, субсидия және уақытша ақшалай көмек беру формасында қаржы бөлуде, биліктің эр түрлі деңгейлері мен әр түрлі аумақтардың бірдей деңгейдегі биліктерінің шығындарын қаржыландыруға қаржыларды біріктіру барысында мемлекеттік және жергілікті билік органдары арасында пайда болатын экономикалық-құқықтық қарым-қатынас.

2.3 Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқаруды заңмен қамтамасыз етудегі проблемалар

Жұртшылыққа белгілі болғанындай, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі орталық билік пен жергілікті билік орындары арасындағы өкі­лет­тіліктің нақтылы шек­телуін қажет етеді. Осындай жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттің бекіткен және таныған халықтың өзін-өзі басқару құқығы болып табылады. Бұл жерде халық билігі жергілікті маңызды мәселелерді өз жауапкер­шілігіне алады. Сондай-ақ, жергілікті билік орталық органдардың келісімімен ішкі мүмкіндіктерді өздері пайда­ланып, проблеманы шешіп отырады. Бұл жерде орын алған қиындықтар, әсіресе әлеуметтік саладағы шешімін күткен маңызды мәселелер жергілікті тұрғындардың көңіл-күйіне қатты әсер ететінін ескеру қажет.

Жергілікті тұрғындардың осы саладағы атқарылып жат­қан реформаға қанағат­тан­бауы алдағы уақытта басқа да игілікті шараларды ескер­меуге әкеліп соғады. Міне, сондықтан да жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру бірнеше стратегиялық мақ­саттарды көздейді. Бұл жерде мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттырып, төменгі буындардағы жемқорлықты азайту – азаматтық қоғамды қалыптастырып, дамытуға көмектеседі. Өзін-өзі тиімді басқару біртіндеп жергілікті тұрғындардың жауапкер­ші­лігін арттыра отырып, жо­ғарыдан көмек күтпей, кез­дескен проблемаларды бір­лесіп шешуге қолайлы жағдай жасайды. Осындай жағдайда жергілікті билік тұрғындар алдында бедел жинап, өкілеттілікке ие болады [14].

Қазақстанда ұзақ уақыт бойына жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу мәселесі шешімін таппай келді. Оның көптеген себептері болды. Ең алдымен, аймақтарда өзін-өзі басқаруды енгізу үшін заңна­малық жүйе жетіспеді. Мұның өзі орталық билік пен аймақ­тық құрылымдар арасындағы өкілеттілік пен қызметті айыруға кедергі келтірді.

Соған қарамастан, біздің елімізде барлық уақытта жергілікті өзін-өзі басқарудың жобалары жасалынып отырды. Бірақ, оны нақты жағдайда кешенді қолға алу жүзеге аспады.

Мұның өзі заң жобала­рының жетілмеуінен туында­ды. Жергілікті өзін-өзі басқару секілді шараны кешіктірді. Дей тұрғанмен, былтыр бұл мәселе өлі нүктеден қозғалып, Парламентте, Үкіметте және сондай-ақ ықпалды үкіметтік емес ұйымдарда өткен пікір­таластардың тақырыбына айналды. Нәтижесінде Мем­лекеттік комиссияның бір жұмыс тобы демократиялық реформаларды іске асыру барысында жергілікті өзін-өзі басқарудың проблемаларын зерттеп, іске асыра бастады. Мемлекеттік комиссияның қызметі босқа кеткен жоқ. Ұзақ уақыт жүргізілген тия­нақты жұмыс нәтижесінде конс­титуциялық реформаның негізгі бағыттарын жасау ба­ры­сында оның бір тармағы ре­тінде жергілікті өзін-өзі басқа­ру жобасы қолға алынды.

Қоғамдағы саяси жүйені реформалау шеңберінде халық сайлайтын мәслихаттар жер­гілікті өзін-өзі басқаруға мұ­рындық болады. Нәтижесінде барлық деңгейдегі мәсли­хаттардың өкілеттіктері бір­шама кеңейеді. Барлық дең­гей­дегі әкімдер мәслихат­тардың келісімі бойынша тағайындалады. Осы жағдайда жүзеге асырылған консти­туциялық өзгерістер ауыл әкім­дерінің жергілікті мәселе­лерді шешуіне қолайлы жағдай туғызады. Бұған қоса, мәс­лихаттардың әкімдерге сенім­сіздік көрсету әдістемесі оңайлатылады. Жергілікті мәслихаттар алдағы уақытта көпшілік дауыс беру арқылы әкімдерге сенімсіздік танытып, оны қызметінен босату жөнін­дегі бастама жасай алады. Соған орай, жергілікті басқару орындарының мәслихат­тардың алдындағы жауапкер­шілігі арттырылып, олар жер­гілікті тұрғындар алдындағы жауапкершілігін тереңірек сезінеді. Жергілікті өкілетті органдардың рөлін күшейту, оларға қосымша өкілеттіліктер беру жер-жерде өзін-өзі басқа­ру жүйелерін қалыптас­тырудағы алғашқы қадам болып отыр.

Іс жүзінде жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік би­ліктің жалғасы болып табы­лады. Ол, сондай-ақ, жергі­лікті тұрғындардың қаты­суымен іске асырылатыны маңызды. Сондықтан да, мұның өзі саяси шешімдерді қабылдаудың барысында оған қоғамның кеңінен белсенді қатысуына жол салады. Жер­гілікті тұрғындар біртіндеп өздерінің алдында тұрған мәселелерді өз бетімен шешуге үйренеді.

Әрине, Қазақстанда өзін-өзі басқару жүйесін енгізу аса күрделі құбылыс екенін ұмы­туға болмайды. Ол көптеген әртүрлі дәрежедегі мәселелерді қамтиды. Бұл, ең алдымен, билік пен меншікке, тұрғын­дардың азаматтық бастама­ларға дайындығына, демо­кратияның даму деңгейіне, дүниежүзілік қоғамдастыққа қатынасына байланысты.

Сондықтан да, билікті оңтайландыру ұзақ мерзімге созылатын іс-шара деген жөн. Соған орай, Қазақстанда өзін-өзі басқару жүйесі ыңғайына қарай кезең-кезеңмен енгізі­леді. Бұл жерде кешенді бағ­дарламалардың маңыздылығы ерекше орын алады. Оның ішінде өкілеттілікті, меншікті және қаржыны бөлу, билікті жергілікті жерлерге беру біртіндеп жүзеге асады. Бұдан кейін жергілікті және орталық билік органдарының өзара бірлесіп қимылдауына, жергі­лікті орындағы басқару саяса­тын қалыптастыруға назар аударылады. Соның нәти­жесінде біртіндеп жергілікті тұрғындар өзін-өзі басқару және бақылау іс-шараларына қатысады. Осындай жағдайда кез келген деңгейдегі биліктің тиімді жұмысы тұрғындарға есеп беру және оның бақы­лауында болу болып табы­лады.

Әрине, қазіргі уақытта жоғарыда айтылған мәсе­лелер Қазақстанның жергі­лікті билік орындарында ше­шімін таппай отыр. Әсіресе, жергілікті өзін-өзі басқару орындарының өкілеттілігі мен қызметін анықтау, жеке бюджетті қалыптастыру, пайда көздерін тұрақтандыру тұрғысындағы мәселелер шешілмей келеді. Сондықтан Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқару орындарына бірқатар маңызды құқықтар мен басқару қызметін беру қажет. Көп нәрсе жергілікті қоғамдастықтың белсен­ділігіне байланысты. Оның бастамашылығы, бекемділігі мен өзінің мүдделерін қор­ғаудағы жігерлілігі өзін-өзі басқаруды жеделдететіні анық. Соған қарамастан, жергілікті тұрғындардың өзін-өзі басқарудағы баста­машылығы қай кезде де қолдау табуға лайықты.

Осы орайда жергілікті тұрғындар заңнаманың шең­берінде іске асыруға тиісті бастамалар туралы айта кету керек. Ең алдымен, жергілікті тұрғындардың өзін-өзі бас­қа­рудағы нақтылы, өмірлік мә­ні бар ұсыныстарын әлеу­мет­тік, экономикалық маңыз­­­ды проблемаларды шешу бары­сында іске асыру ұтымды. Мұның өзі, жоға­рыда атап өткеніміздей, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің тиім­ділігін ай­қындайды. Сон­дықтан да жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыруда негізгі маңызды басты бағыт ретінде оған әлеуметтік мәртебе беруді айту керек. Соған орай, жергілікті өзін-өзі басқару орындары белгілі бір әлеуметтік қызмет көрсететін органдар ретінде қаралатын болады.

Өзін-өзі басқару секілді жаңа бағытты игеруде, сөз жоқ, жергілікті басшылардың жұмыс сапасын арттыруының маңызы зор. Мұның өзі тұр­ғындардың жергілікті өкілетті органдарды сайлауда олардың белсенділігін қалып­тасты­рады. Нәтижесінде Қазақ­станның барлық аумақта­рындағы жергілікті өзін-өзі басқару органдары жедел дамуға бағыт ұстайды. Ал мұның өзі алдағы уақытта қазақстандықтар  мемлекетті басқару жұмысына кеңінен қатыстырылады деп сеніммен айтуға негіз қалайды.

ІІІ. Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқаруды жетілдіру жолдары

3.1 Жергілікті өзін-өзі басқаруды реформалаудың негізгі бағыттары

Жергілікті өзін-өзі басқару үшін заңнамалық негізді әзірлеу мен енгізуге талай рет ұмтылыс жасалды. Еліміздің Конституциясы қабылданған кезінде, 1995 жылдан бастап жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң бірнеші рет ұсынылды, алайда олардың бірде-бірі оны дамытудың объективті қажеттіліктеріне сай келмеді.

1997 жылы «Жергілікті өзін өзі басқару туралы» заң әзірленді, бірақ ол қабылданбады. Екі жыл өткен соң, яғни 1999 жылы «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңы да нақ осы жағдайға ұқсас жағдайға тап болды. 2000 жылы осы заңның жаңа нұсқасы, сондай-ақ Парламеттің депутаттар тобы әзірлеген баламалы жобасы қаралды, алайда ол да нәтижесіз болды. Бұл жоспарларды іске асырудың әртүрлі деңгейлері арасындағы өкілеттіліктерді шектеудің болмауы және тұтастай алғанда, азаматтық қоғамның жеткілікті дәрежеде дамымауы кедергі жасалды.

«Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңның әлі күнге дейін қабылданбай отырғандығы, біздің ойымызша, бұл жағдайда арнайы тұжырымдаманың жоқтығына байланысты туындап отырған жай деп айтуға болады.

Бір кездері Үкімет Парламентке мемлекеттік басқаруды аудандық деңгеймен шектеп, ал жергілікті өзін-өзі басқаруды аудандық деңгейден төмен бүкіл ауылдық аймақтарды міндетті түрде қамтитын заң жобасын енгізген. Алайда, жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару – екеуі екі бөлек, екеуі бірін бірі толықтырады, бірақ алмастыра алмайды. Және де Конституцияда өзін-өзі басқару азаматтардың міндеті емес, құқы деп көрсетілген. Сондықтан оған міндеттеуге заңдық негіз жоқ. Бұл – біріншіден. Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқаруды тек ауылдарда ғана жүзеге асыру қалада тұратын адамдардың құқығын шектеу болар еді. Өйткені, Ата Заңымызда «Қазақстан Республикасында жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын халықтың өзі шешуін қаматамасыз ететін жергілікті халықтың өзін-өзі басқаруы танылады» деп айқын көрсетілген. Сондықтан Үкімет бұл заң жобасын қайтарып алып, Парламентке жаңа заң жобасын ұсынды. Онда да төменгі деңгейде әкім мен жергілікті өзін-өзі басқару қалай әрекеттеседі деген сауал алдан шықты. Мемлекеттік билік пен өзін-өзі басқарудың конституциялық негізі, атқаратын қызметі, өкілеттілігі әртүрлі болғанымен, жергілікті биліктің осы екі органының бір-бірін  қайталайтын тұстары да жеткілікті болатынын қаперден шығаруға болмайды. Сондықтан бұл жобаны да Үкімет қайтарып алған болатын. Біздің ойымызша, біз жергілікті өзін-өзі басқару туралы жаңа заңды қабылдауға пісіп жетілдік. Әрі мемлекет басшысының 2006 жылы заңды қабылдау жөнінде нақты тапсырмасы да бар. Соңғы жылдары биліктің орталық және өңірлік деңгейлері арасындағы функциялар мен өкілеттіктердің ара-жігін ажырату жөнінде үлкен істер атқарылды. Бұл жергілікті өзін-өзі басқаруға қажетті алғышарттардың тууына негіз қалап отыр [15].

Бүгінгі таңда жүйені өмірге енгізу үшін аса маңызды жағдайлар жасалды – соңғы уақыт ішінде мемлекеттік билік органдары жүйесінде өкілеттіліктерді шектеумен байланысты мәселелердің айтарлықтай бөлігі заңдық деңгейде шешіліп отыр. әкімшілік реформасын кезең-кезеңмен асыру Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару реформаларын жүзеге асыруға мүмкіншілік беретін алғышарттардың бірі болып табылады.

Қазіргі уақытта арнайы құрылған ведомствааралық Комиссия «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заң жобасын әзірледі, ол Ұлттық комиссия отырысында егжей-тегжейлі қарастырылды және оның мүшелері тұтастай оны мақұлданды.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың арнайы сайлау органдарын – Кеңестерді құру көзделуде, олардың мүшелерін тікелей жергілікті қоғамдастық сайлайтын болады.

Кеңесті Төраға басқарады, оны Кеңестің не жергілікті қоғамдастықтың мүшелері сайлайды. Оның міндеті – Кеңес және жергілікті қоғамдастық қабылдаған шешімдерді орындау.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қарауына жергілікті деңгейдегі барлық түбегейлі мәселелерді шешуді беру қарастырылып отыр. Әдеттегісіндей, нақ осындай деңгейдегі мәселелер аса өміршең және биліктің жоғары сатыларында жүгіпінді болмай дереу шешуді талап ететін мәселелер. Атап айтқанда, Кеңестер елді мекендерді абаттандыру мен жасыл желекке бөлеу, көшелерді жарықтандыру, олардың санитарлық тазалығын қамтамасыз ету мәселелерін және басқа да жергілікті маңызы бар мәселелерді шешетін болады.

«Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңның жобасы әзірленіп, қабылданған жағдайда оны одан әрі үзеге асыру  жөніндегі шараларды қабылдау кезекті мәселеге, қажеттілікке айналады.

Жергілікті басқару органдары – бұл мемлекеттік құрылымдары қызметін ешқандай да қайталамайтын дербес басқару бірліктері екенін естен шығармау керек, бұл орайдағы мемлекеттің басты міндеті – жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігіне кепілдік беру.

2005 жылдан бастап аудандық деңгейдегі ауыл-селолар және кенттер, сонымен қоса, қалалар мен аудан орталықтарында әкім аппараты құрылды. Оларға заңды тұлғалар мәртебесі беріліп, бұрынғы қызметіне қосымша шаруашылық саласындағы біраз жұмыстар бекітілді.

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің құрылуына орай жұмыс тобының мүшелері аудандар, аудандық маңызы бар қалалар әкімдерінің сайланып қойылуына дайындық жөніндегі жұмыстар жүргізілуде.

Өткен жылы сонымен қатар, жекелеген аудандар әкімдерін алғашқы эксперименттік сайлаулары өткізілді. Елдің төрт аудандарында әкімдердің байқап көру сайлауы болды, оларды мәслихаттың депутаттары сайлады. Тұтастай алғанда оң тәжірибе жинақталды. Бүгінгі күні сайлауды ұйымдастыратын мемлекеттік билік органдарын, сайлау комиссияларын, қатардағы сайлушыларды қатты ойландыруы керек. Сөз жоқ, бұл орайда ақпарат құралдарының тигізер ықпалы да зор болмақ. Біздіңше, алдымен сайлаушыларға ұсынылатын кандидат туралы толық және шынайы ақпарат берілгендігі қажет. Олардың атқарған қызметтері, жеткен табыстарымен қатар, әсіресе болашақ қызмет кезеңіне арналған бағдарламасының мазмұндық, өміршеңдік маңызына сайлаушылардың мән берері сөзсіз.