Развитие конкуренции

     Например, только за 2007 год ФАС России рассмотрено 1 331 дело по фактам злоупотребления доминирующим положением1, 2/3 из которых зафиксированы в отношении компаний, осуществляющих естественно-монопольные виды деятельности в сфере электроэнергетики. Данные нарушения, как правило, не имеют антиконкурентной мотивации. Однако ввиду отсутствия сколько-нибудь действенной альтернативной системы защиты прав и интересов потребителей по доступу к мощностям субъектов естественных монополий (например, в рамках тарифного регулирования) единственной возможностью эффективного воздействия по-прежнему остается применение норм антимонопольного законодательства.

     Также крайне распространена практика компенсации  мерами антимонопольного принуждения  недостаточного использования иных инструментов конкурентной политики. Так, резкий рост цен в течение 2007-2008 годов на ряд товаров, производимых крупными компаниями, привел к формулированию общественного запроса на вмешательство антимонопольного органа. В некоторых случаях в результате такого вмешательства были установлены предельные цены или обязанность компаний согласовать с ФАС России увеличение (уведомлять об увеличении) цены. Такие действия были предприняты в отношении рынков минеральных удобрений, нефтепродуктов, коксующегося угля.

     Вместе  с тем, на основные причины роста цен на этих рынках (внешний фактор роста мировых цен, несоответствие роста внутреннего спроса и возможностей поставщиков увеличить предложение товара на рынке и т.п.) можно эффективно воздействовать, не превращая антимонопольное регулирование в ценовое. Например, задача снижения роста цен на минеральные удобрения в 2007 году могла быть более эффективно решена с использованием инструментов таможенно-тарифной политики и механизмов субсидирования потребителей. Так, отмена ввозной пошлины на цемент привела к увеличению конкуренции за счет импорта и снижению внутренних цен на цемент.

     Следует подчеркнуть, что регулирование  ценообразования методами антимонопольного принуждения может привести к  существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке.  Именно поэтому факты рассмотрения дел о монопольно высоких ценах в мировой практике единичны.

     Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования. Действующий закон  не всегда требует проведения экономического анализа рассматриваемых отношений, прогнозирования возможных экономических последствий применения тех или иных норм. Например, в настоящий момент компания автоматически признается доминирующей при доле рынка 50%, а при доле меньше 35% рынка фактически не может быть признана таковой. Однако связь между размером рыночной доли и конкуренцией далеко не всегда является безусловной, а вывод о наличии либо отсутствии доминирующего положения компании, сделанный исключительно на основании показателя концентрации, может не соответствовать текущей ситуации на рынке.

     Аналогичная ситуация при определении коллективного  доминирования исключительно посредством  установления размера рыночных долей  хозяйствующих субъектов, без анализа  их поведения на рынке, позволяет считать доминирующими компании, по факту действующие независимо друг от друга.

     Также квалификация антиконкурентных соглашений и согласованных действий осуществляется по формальным признакам правонарушения и не предусматривает оценку долей хозяйствующих субъектов, их рыночной силы и реальной возможности посредством согласованных действий ограничивать конкуренцию на рынке.

     Следует отметить, что в большинстве стран  мира (США, Европейский союз, Великобритания) преобладает так называемы поведенческий подход (исходя из определения возможности компании влиять на рынок по результатам анализа множества факторов). Согласно Отчету Международной конкурентной сети за 2007 год, критерием доли рынка руководствуются только 5 юрисдикций, а поведенческим – 282.

     Среди негативных факторов также следует  отметить отсутствие закрепления в  процессуальном законе особенностей доказывания  по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, что не дает возможность  органам судебной власти учитывать  специфику данной категории дел. Важно подчеркнуть, что все изложенные обстоятельства обусловлены во многом объективными факторами. В настоящий момент российское антимонопольное регулирование находится в стадии становления. К 2007-2008 годам завершился этап определения его значения в рамках государственной экономической политики (для сравнения, в США данный этап завершился в начале ХХ века), что ознаменовалось формированием системы санкций за нарушение законодательства о конкуренции, а по сути – оценки государством тяжести подобных правонарушений и общественной значимости их пресечения.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

III.2. Направления совершенствования антимонопольного регулирования

     Совершенствование антимонопольного законодательства должно идти по следующим направлениям.

     Во-первых, необходимо продолжить начатый процесс повышения экономической обоснованности принимаемых антимонопольным органом решений. Для этого необходимо:

     - изменить порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Доминирующее положение должно признаваться по результатам анализа совокупности факторов, а не только размера доли рынка. К таким факторам относятся, в том числе: наличие препятствий для входа на рынок новых участников, эластичность спроса на товар, соотношение доли компании и ее конкурентов, соотношение доли компании и долей ее потребителей, экономия на масштабах производства, вертикальная интеграция, финансовые ресурсы компании и ее конкурентов;

     - повысить доказательственный статус экономического анализа и оценки конкурентной среды, более жестко формализовать и регламентировать процедуру его проведения. Это необходимо сделать путем закрепления в федеральном законе основных поведенческих и структурных критериев для анализа и оценки конкурентной среды, а также предусмотреть обязательное включение результатов анализа в решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

     Во-вторых, необходимо четко разграничить две  категории нарушений антимонопольного законодательства: прямо связанные  и косвенно связанные с ограничением конкуренции.

     Многие  нарушения порядка доступа к  объектам инфраструктуры естественных монополий (например, нарушение сроков подключения к электрическим  сетям неконкурирующего хозяйствующего субъекта или лица, не осуществляющего  предпринимательскую деятельность) относятся к такого рода делам.

     Они являются типовыми, не требуют проведения детального анализа рынка, могут  быть разрешены по формальным признакам  и гораздо более оперативно, чем  дела, в рамках которых требуется  детальное исследование состояния конкуренции.

     Таким образом, для дел о нарушениях, не связанных с возможностью ограничения  конкуренции, должен быть установлен упрощенный порядок и сокращенные сроки  производства.

     Кроме того, целесообразно предусмотреть  менее значительные штрафы, дополненные возможностью дисквалификации должностных лиц виновного в нарушении хозяйствующего субъекта, а также мерами воздействия в рамках системы тарифного регулирования.

     Данные  меры позволят антимонопольному органу более оперативно и эффективно рассматривать дела по защите прав потребителей услуг естественных монополий.

     Необходимо  отдельно подчеркнуть нецелесообразность использования по делам данной категории  так называемого «оборотного» штрафа.

     Наложение санкции, кратной обороту компании на определенном рынке – адекватная реакция на вред, причиняемый этому рынку, но неоправданная в ситуации, когда угроза для рынка отсутствует. Расчет и последующее длительное обжалование такого штрафа затягивает исполнение предписания антимонопольного органа и процесс подключения потребителя к инфраструктуре. Затраты на выплату штрафа в конечном итоге также ложится на плечи потребителя (поскольку субъект естественной монополии компенсирует понесенные расходы на его уплату через включение суммы штрафа в инвестиционную программу, тариф на услуги).

     Схожая  правовая и экономическая природа  данных нарушений и нарушений  законодательства о защите прав потребителей делает целесообразным выработку единого  подхода к их установлению и пресечению.

     Кроме того, необходимо поставить вопрос о поиске альтернативных стоимости активов предприятия критериев, исходя из того, что подобные критерии должны отражать наличие влияния компании на рынок.

В-четвертых, следует уточнить ряд составов правонарушений, в том числе:

пересмотреть перечень деяний, запрещенных per se (как таковые). Так, сейчас, безусловно запрещены «дискриминационные условия». Однако нестандартные практики договорной работы почти всегда возникают в отраслях с высокими постоянными издержками (например, именно это обусловливает наличие сложных практик расчета тарифа при осуществлении авиаперевозок) и являются эффективными для конечных потребителей. Запрет на подобного рода действия должен вводиться только после исследования роли и значения подобных торговых практик для функционирования рынка;

     - уточнить критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое;

     - изменить порядок квалификации антиконкурентных соглашений и согласованных действий с учетом необходимости оценки комплекса факторов, характеризующих возможность хозяйствующих субъектов ограничивать конкуренцию на рынке посредством осуществления согласованных действий;

расширить законодательные критерии допустимости «вертикальных соглашений».  

III.3. Усиление ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

     Действенность антимонопольного регулирования во многом обусловлена мерами ответственности  за нарушение антимонопольного законодательства и эффективностью их применения. Так, административная ответственность в виде штрафов, рассчитываемых от выручки организаций, существенно увеличила силу воздействия решений антимонопольного органа на конкурентную среду.

     Усиление  ответственности за совершение действий, ограничивающих конкуренцию, а также  организации взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов будет  способствовать не только эффективному пресечению, но и профилактике правонарушений в этой сфере. Вместе с тем необходимо учитывать, что чрезмерное ужесточение антимонопольного регулирования, напротив, может оказать отрицательное воздействие на состояние конкурентной среды, снижая стимулы для предпринимательской деятельности и ограничивая эффективные для экономического развития деловые практики.

     В целях совершенствования системы  ответственности за нарушения антимонопольного законодательства необходимо реализовать  следующие меры.

     Во-первых, внесение изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, уточняющих перечень составов уголовно наказуемых деяний, ограничивающих конкуренцию, и условия привлечения виновных лиц к такой ответственности. Критериями отнесения деяний к уголовно наказуемым должны стать их степень общественной опасности и размер нанесенного ущерба или полученного дохода в результате их совершения;

     Во-вторых, внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  изменений, предусматривающих:

включение в перечень лиц, в отношении которых  может применяться административное наказание в виде дисквалификации, государственных и муниципальных служащих, а также должностных лиц субъектов естественных монополий;

процессуальное  закрепление порядка освобождения от административной ответственности  в случае добровольного сообщения о совершенном правонарушении.

     В-третьих, улучшение взаимодействия с правоохранительными  органами путем определения в  законодательстве правил взаимодействия антимонопольных органов и органов  охраны правопорядка для выявления  картельных соглашений.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

IV. Инструменты  развития конкуренции и направления  их совершенствования

     Основной  задачей макроэкономической политики является формирование рыночной среды, благоприятной для ведения бизнеса, развития компаний и рынков, наиболее полного удовлетворения потребностей общества. Поэтому реализуемая государством экономическая политика должна базироваться на конкурентных принципах. Развитие конкуренции – комплексная задача, за решение которой несут ответственность все органы государственной власти.

     До  настоящего времени в качестве основного  инструмента политики использовались защитные механизмы. В первую очередь  к ним относится применение антимонопольного законодательства. Сложность заключается  в том, что антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено прежде всего на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.