РАО “ЕЭС России”. Модель естественной монополии

  Частично реформированная холдинговая структура решила главную задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной поддержке населения. Были сохранены технологические предпосылки и созданы благоприятные структурные предпосылки для развития конкурентного федерального оптового рынка электроэнергии.

   Наряду с процессами реструктуризации электроэнергетики были заложены организационные основы для формирования системы государственного регулирования электроэнергетики с разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнями. Начиная с 1991 г. появились региональные энергетические комиссии, сформированные в каждой области (республике, крае) при исполнительных органах власти для регулирования потребительских тарифов на тепловую и электрическую энергию, поставляемую местными энергоснабжающими организациями. Позднее для выполнения функций регулирования цен на рынке межсистемных перетоков и рассмотрения возникающих в регионах разногласий по тарифам была создана Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), работавшая на представительской основе. 

Нерешенные задачи реформирования к началу 1997 г. Реструктуризация и развитие конкуренции.

  

      Частично проведенная реструктуризация электроэнергетики и замедление процессов развития конкуренции не позволили реализовать экономические преимущества ФОРЭМ. Созданная система оптовой торговли осталась полностью регулируемой ФЭК России, которая устанавливает индивидуальные тарифы для каждой электростанции ФОРЭМ с учетом ее потребности в покрытии планируемых затрат и получении прибыли, а также тарифы на поставки электроэнергии с ФОРЭМ. В пределах каждого периода регулирования тарифы оставались неизменными и не отражали изменений текущих условий производства и спроса на электроэнергию.                         Масштабы оптовой торговли на ФОРЭМ остались довольно ограниченными, что стало результатом неполной реализации указа Президента Г* 923.                      В условиях избытка генерирующих мощностей вместо отбора лучших мощностей и вывода из эксплуатации неэффективных мощностей произошло нерациональное распределение нагрузки между всеми производителями электроэнергии.

   Вытеснение бартерными операциями нормальных схем денежных расчетов за поставленную электроэнергию сильно усложнило и повысило затраты на функционирование расчетной системы ФОРЭМ. Непрозрачность механизма платежей и отчетности на ФОРЭМ затруднило контроль за проведением расчетов между участниками оптовой торговли, что не могло не отразиться на снижении доверия к оптовому рынку и заинтересованности производителей и покупателей электроэнергии участвовать в такой оптовой торговле.

Регулирование цен.

  Ценовое регулирование электроэнергетики, основанное на чисто затратных принципах (при ограниченных возможностях ФЭК России и региональных энергетических комиссий по проверке этих затрат), не стимулировало к эффективной работе предприятия отрасли, а возникающие в связи с этим дополнительные затраты перекладывались на потребителей электроэнергии.

Контроль  за инвестициями.

    Постановлением Правительства Российской Федерации Г' 48 от 29 января 1:992 г. для финансирования капиталовложений в электроэнергетику было разрешено образование целевых инвестиционных фондов, расходы из которых относились на себестоимость продукции (услуг). С незначительными изменениями этот порядок финансирования был сохранен до конца 1996 г., постановлениями Правительства Российской Федерации Г" 513 от 29 июня 1993 г. и Г 140 от 13 февраля 1996 г. Однако из-за отсутствия должного контроля со стороны государства не было обеспечено использование инвестиционных средств предприятиями отрасли рациональным образом и только по прямому назначению. В результате за последние годы неоправданно разрослось число новых инвестиционных проектов, имеющих сомнительную эффективность и не обеспеченных финансовыми источниками.

   Отчисления в инвестиционные фонды, увеличивая уровень тарифов на электрическую и тепловую энергию, ухудшали ситуацию с платежами потребителей, что не позволяло в полной мере аккумулировать планируемые инвестиционные ресурсы.

Участие представителей государства в акционерном управлении.

   Не была выработана концепция участия государства в акционерном управлении, определяющая в чем заключаются имущественные и иные интересы государства в этой отрасли, а также механизмы их представления и защиты. В число представителей государства в совете директоров РАО «ЕЭС России» входил Президент РАО «ЕЭС России», а почти все представители субъектов РФ и акционеров в этом органе управления являлись одновременно генеральными директорами АО-энерго. В результате государство, являющееся самым крупным владельцем акций РАО «ЕЭС России», практически полностью потеряло возможности осуществлять внутренний акционерный контроль за работой аппарата управления этого акционерного общества.

  Программа 1997 г.

   С целью создания структурных предпосылок для развития конкуренции намечены следующие меры по реструктуризации:

    -Создание независимой организации - оператора оптового рынка;

    -Создание на базе тепловых электростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка;

   -ГЭС, выполняющие общесистемные функции, сохранятся в составе        «ЕЭС России». Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, будут регулироваться Федеральной энергетической комиссией Российской Федераций.

   В сфере государственного регулирования намечены следующие шаги.

    1.   Завершить формирование федеральных и региональных органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике.

    2.   Разработать и утвердить комплекс нормативно-правовых документов по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны обеспечить:

     - Включение в тарифы всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций электроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый капитал;

     - Дифференциацию тарифов для различных групп потребителей и регионов Российской Федерации, в наибольшей мере отражающую различие издержек в энергоснабжении;

     - Поэтапное прекращение перекрестного субсидирования;

     введение тарифов на транспортировку  электрической и тепловой энергии.

   Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа. Подготовительные этапы рассчитаны на 1997 и 1998 гг., а к 2000 г. предусмотрены:

     -  Переход к конкуренции электростанций по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;

     - Расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок;

    - Участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе региональных акционерных общества энергетики и электрификации;

     - Прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на слоговом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;

     - Формирование окончательной структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции. 

Оценка  первых результатов  и задачи дальнейшего  реформирования.

Реструктуризация  и развитие конкуренции. 

  Была проделана определенная работа по упорядочению внутрихозяйственной структуры РАО “ЕЭС России” и установлению контроля за его финансовыми потоками.

   Вместе с тем не разработаны обоснования и планы формирования генерирующих компаний, работа по формированию независимого оператора оптового рынка началась только в марте 1998 г. Выполнение задач по реструктуризации и развитию конкуренции усугубляется следующими обстоятельствами:

   РАО “ЕЭС России”, не перестроившее свою внутреннюю корпоративную структуру в соответствии с новыми задачами, не имеет внутренней мотивации и достаточного кадрового потенциала для проведения широкомасштабной реформы;

-Нет четкого распределения ответственности за реализацию плана реформ отрасли и необходимого взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;

-Нет диалога и поиска компромиссных решений с субъектами Российской Федерации;

-Участие самих энергетиков в реформировании отрасли весьма ограничено, на ключевых постах в отрасли пока очень мало подготовленных и ориентированных на реформы руководителей;

-Смысл и принятые решения по реформированию электроэнергетики плохо объясняются и освещаются в средствах массовой информации. 

Ценообразование. 

    Среди нерешенных проблем ценообразования на оптовом рынке электроэнергии в 1997 г. следующие. 

1. Не оптимальность  плановых балансов электрической энергии  и мощности.

 

Отсутствие связи между планируемыми потоками электроэнергии и мощности, положенными в основу расчета тарифов, и реальными режимами работы субъектов ФОРЭМ и станций АО-энерго, влечет за собой ряд негативных следствий:

-Не обеспечивается минимизация расходов потребителей на покупку электроэнергии;

-Использование цен, рассчитанных на основе планового баланса электрической   энергии и мощности ФОРЭМ, не может гарантировать, что финансовые средства, полученные электростанциями (или АО-энерго), соответствуют их расчетной потребности в финансовых средствах, установленной в процессе регулирования тарифов;

-Отсутствие механизмов учета отклонений плановых и фактических режимов работы оптового рынка электроэнергии в процессе очередного пересмотра тарифов сохраняет весь экономический эффект “дооптимизации”  исходного неоптимального баланса в отрасли и не стимулирует использование для расчетов оптовых тарифов оптимального планового баланса электрической энергии. 

2. Неполный переход на двухставочные тарифы. 

    В условиях существующей организации оптовой торговли электроэнергией, когда АО-энерго сохраняют в своем составе генерирующие мощности, чрезвычайно важно, чтобы отпускной тариф с оптового рынка был двухставочным с раздельными ставками оплаты за электрическую энергию и мощность, поскольку одноставочный тариф не обеспечивает правильных ценовых сигналов для загрузки собственных мощностей АО-энерго.

  

   Попытка ФЭК России ввести такие двухставочные тарифы в 1997 г. не удалось. Из-за заметного покупной электроэнергии с оптового рынка от этой схемы ценообразования пришлось отказаться в энергозоне Сибири. Для других энергозон (Центра, Северо-Запада, Юга, Волги и Урала) были сохранены двухставочные тарифы, но им была предложена альтернатива – использовать одноставочные тарифы на электроэнергию, дифференцированные по зонам времени суток, отпускаемые с ФОРЭМ. 
 

     Введение такой альтернативной схемы ценообразования на ФОРЭМ трудно признать продуманным решением по следующим причинам:

     Оплата электроэнергии и мощности, получаемых с оптового рынка, по прежнему, не дает правильных экономических сигналов АО-энерго для загрузки собственных мощностей. Наоборот она стимулирует загрузку даже самых дорогих мощностей АО-энерго: ставка оплаты, установленная для периода максимумам нагрузки, дороже конденсационной выработки на станциях АО-энерго.

    Высокая зональная ставка для периода максимума нагрузки является сильным стимулом для покупателей уйти из этой зоны графика нагрузки, что в условиях статичной схемы ценообразования будет вести к хронической нехватке финансовых средств на оптовом рынке (через единую ставку оплачиваются постоянные расходы, которые электростанции ФОРЭМ несут вне зависимости от того, производят они электроэнергию или нет);

      Одновременное и несогласованное использование двух схем ценообразования также затрудняет обеспечение финансовой сбалансированности на оптовом рынке.