Проблемы безработицы и бедности в Казахстане и поиск механизмов их преодоления

Несмотря  на то, что норматив отчислений социального  налога в местные бюджеты с  начала 2000 года составляет 80,8% (а 19,2% направляется в республиканский бюджет, ориентированный  в социальной сфере в основном на выплату "солидарных" пенсий), судя по выступлению Анастасии Курасовой, действующая система изъятий  из бюджетов регионов и нормативов расходования средств по местным  бюджетным программам на образование  и первичную медицинскую помощь, оформленных Законом "О республиканском  бюджете", не позволяет говорить о полноценном распределении  поступлений части социального  налога на "нужды" занятости и  борьбы с безработицей.

Конечно, с финансовой стороной проблемы о  распределении средств на программы  безработным тесно связан вопрос об организационной структуре государственного муниципального

менеджмента. Другими словами, всех интересует "положения" об ответственности за направление  бюджетных денег, а также механизма  реальной отдачи от их инвестирования.

В Казахстане, где в 1999 году в соответствии с  изменениями в законе "О занятости  населения" был ликвидирован Государственный  фонд содействия занятости и упразднены областные центры занятости - биржи  труда и модельные центры г. Алматы и г. Астаны "с передачей их функций коммунальным государственным  казенным предприятиям за счет средств  местных бюджетов", вряд ли неожиданным  можно назвать недавнее выступление  министра труда и социальной зашиты Николая Радостовца, который констатировал "проблему полного развала системы  занятости. Если раньше трудоустройством занимались государственные структуры, то сейчас они превращены в республиканские  госпредприятия, которые необоснованно  зарабатывают деньги, заключая нередко  фиктивные договоры с работодателями, что вызывает недоверие людей  к системе трудоустройства...".

Действительно, в Республике Казахстан, по словам бывшего  директора Алматинского модельного центра занятости, а в настоящее  время главы общественного фонда "Алматинский фонд содействия занятости" Анастасии Курасовой, было закрыто 16 бирж труда, и, как оказалось, свои виды уполномоченных организаций существуют лишь в Кзыл-Ординской, Южно-Казахстанской  и Павлодарской областях, где работают областные управления занятости, имеющие  свои региональные подразделения. Что  касается г. Алматы, то здесь осталось лишь 6 казенных предприятий, созданных  взамен служб занятости, но не имеющих  сегодня источников финансирования.

Характерно, что в настоящее время по вновь  готовящиеся изменения в проект закона "О занятости населения" закладываются рекомендации рабочей  группы о возобновлении единой структуры  занятости, имеющей статус государственной  службы, - то есть то, от чего только в  прошлом году отказался Казахстан. Показательно, что Казахстан, согласно выводам (сделанным в ходе круглого стола) доктором Ириной Кауш (главного координатора проекта "Политика рынка  труда" Немецкого общества по техническому сотрудни-честву), не имея государственной  структуры занятости вертикального  подчинения, тем самым противоречит Конвенции № 88 Международной организации  труда "Об организации службы занятости".

По словам немецкого специалиста, на региональном уровне такая служба должна иметь  областные управления занятости, а  в городах и районах -городские и районные управления занятости, выделенные из состава управлений труда, занятости и социальной защиты населения, -практика, которая наблюдается в настоящее время в Казахстане лишь в указанных трех регионах. Считается, что компетенция подобной структуры позволит более четко осуществлять функции статистики и анализа состояния рынка труда, организации общественных работ, организации по обучению и переобучению безработных граждан, содействия развитию предпринимательства, социальной защиты безработных.

Обращают  на себя внимание и такие положения  зарубежного эксперта, что необходимо четко разграничить экономическую  политику государства, политику занятости  и политику рынка труда. Суть такова, что экономическую политику государства  должно провозглашать правительство, а реализовывать Министерство финансов и Министерство экономики, тогда  как политику в области занятости, направленную на создание новых и  сохранение действующих рабочих  мест, определяют все указанные органы, включая отраслевые министерства и  ведомства. Что касается политики рынка  труда, которая призвана обеспечивать равновесие спроса и предложения  рабочей силы и способствовать (через  проведение активных мер социальной защиты безработных граждан) созданию новых рабочих мест, то здесь и  должна проявиться компетенция и  ответственность Министерства труда  и региональных служб занятости.

Если  связать рассмотренные положения  с признаками и последствиями "полного  развала" системы занятости, о  котором и было сделано заявление  министра труда и социальной защиты, можно прийти к следующим неоднозначным  выводам.

С одной  стороны, государство фактически признало, что с 1999 года ни один из его органов  не попытался взять на себя встречные  обязательства по контролю за процессами трудоустройства в регионах, через  местные бюджеты которых (с апреля 1999 года) и должны были финансироваться  программы по борьбе с безработицей, а также организация общественных работ.

С другой стороны, готово ли государство, передав  ответственность местным органам  власти, снова взяться за создание государственной структуры, эффективность  которой, даже в силу объективных  причин (из-за экономических процессов  производства с низким спросом на труд), не была доказана во времена существования  Государственного фонда занятости  и системы страхования от безработицы, означавшей минимальные материальные гарантии потерявшим работу гражданам? К тому же всем известно, что в соответствии с прошлогодними кардинальными изменениями в Закон РК "О занятости населения" институт пособий по безработице плавно превратился в "оказание материальной помощи", а затем в "оказание материальной помощи безработным из числа малообеспеченных семей".

Конечно, в силу рассмотренных тенденций  мы не можем утверждать, что Казахстан, за чертой бедности которого, по официальным  данным, находится примерно треть  населения граждан, заимствует опыт западных стран, а особенно богатой  Европы, которая, по меткому выражению  лауреата Нобелевской премии Джеймса  Тобина, устала "откупаться от хронических  безработных высокими социальными  пособиями" .

Разочаровавшись в пассивных мерах по выплате  солидных денежных пособий, порождающих  массовые случаи иждивенчества и  спекуляций, правительства этих стран  стараются проводить так называемые программы активизации, "методом  кнута и пряника" заставляющие безработного искать рабочее место. Любопытно, что одним из ее элементов  в европейских странах, одержимых  к тому же идеей оптимизации структуры  расходов бюджета на содержание госаппарата  и вовлечением в систему рынка  труда новых участников, считается  постепенная отмена монополии государственной  службы занятости на трудоустройство  потерявшего работу человека: такое  право получают частные службы, руководствуясь Конвенцией № 96, принятой Международной  организацией труда .

Проведение  подобных аналогий позволяет различать  действительно рыночные направления  регулирования социально-трудовых отношений от хаотических процессов, наблюдаемых в социальной сфере  Казахстана, К примеру, главой инвестиционной группы ACME Жанар Султанбековой, занимавшейся разработкой проекта социального  агентства по найму для г. Алматы несколько лет назад, в ходе круглого стола было замечено, что менеджмент в сфере рынка труда должен быть "рыночным по сути, так как  на нем обращается товар, имеющий  свои позиции - это труд человека, нуждающийся  в продвижении, развитии, инвестировании.

Например, частные рекрутинговые агентства, в незначительном объеме представленные на казахстанском рынке труда, обслуживают  лишь элитную часть работников, когда  остальная, серая часть рынка  труда не находится под управлением  даже государства. А ведь вопрос заключается  в том, насколько государство  способно запустить самоорганизующуюся, но законодательно регулируемую и контролируемую систему в сфере занятости  и трудовых отношений, в которой  должно быть задействовано максимальное количество участников. Это касается не только традиционных профсоюзов, но и новых институциональных инвесторов -пассивных пока накопительных пенсионных фондов и не созданных в республике накопительных страховых организаций, от которых граждане, не уповая на помощь государства, и должны ожидать отдачи на заработанный в течение трудовой жизни капитал".

Действительно, даже наблюдая за состоянием профсоюзного движения Республики Казахстан, приходится констатировать, что в нашей стране не заметно явной заинтересованности развивать идею социального партнерства. Так, например, директором Казахского научно-исследовательского института  труда Серикжаном Берешсвым было отмечено, что несмотря на существование  указа президента "О социальном партнерстве в области социально-экономических  и трудовых отношений", а также  принятого еще восемь лет назад  Закона РК "О коллективных договорах", законодательно оформивших создание четырехуровневой системы социального партнерства (в рамках Генерального соглашения, отраслевых, региональных и коллективных договоров), вся эта система не нашла отражения в новом Законе "О труде". По мнению ученого, он ограничивает сферу трудовых отношений  только коллективными и индивидуальными  договорами.

Сегодня, когда вносятся изменения и закон "О занятости населения", а  также разрабатывается правовая основа "адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам", становится все более очевидным следующее. Уровни масштабной безработицы и  бедности казахстанцев, действительно, противопоставленных один на один в  качестве работников и работодателей  в рамках нового слишком рыночного  закона "О труде", "закладываются" с того, что в республике пока не приходится говорить о "помощи" государства в реальном снижении затрат работодателей и повышении  их маневренности на рынке труда, стимулах к инвестициям в человеческий капитал и прозрачности трудовых отношений.

Например, в изменениях проекта Закона "О  занятости населения" фигурируют такие положения, которые можно  объединить под шапкой "ликвидация обязанностей работодателя". В ходе круглого стола, куда были приглашены члены рабочей группы по разработке нового законопроекта, подчеркивалось, что предстоит освобождение работодателей  от необходимости давать вакансии в  службу занятости в трехдневный  срок со дня появления вакансии; создавать специализированные рабочие  места и принимать социально  незащищенных граждан (инвалидов 3 группы, женщин с малолетними детьми, бывших заключенных, лиц предпенсионного возраста и т.д.), а точнее принимать их на квотируемые рабочие места, которые должны устанавливаться пока решением местной администрации и административно доводиться до предприятий. Считается, что такие нерыночные решения просто теряют смысл, если государство не может дать взамен никаких налоговых послаблений работодателям и других льгот для развития бизнеса.

Однако  вряд ли эти административные меры можно назвать реальной нагрузкой  на работодателей, для которых новый  закон "О труде" предусмотрел перенос  тяжести многих бывших государственных  гарантий (по беременности, родам, временной  нетрудоспособности и т.д.), разрешив при заполнении налоговых деклараций относить эти расходы на затраты  лишь в пределах 1,5% от фонда оплаты труда. Несмотря на то, что такой  процент финансовых ресурсов, так  или иначе, поступал в Фонд государственного социального страхования в виде страховых взносов работодателей, уместно подчеркнуть характер действия социального налога (объединившего  с января 1999 года все платежи во внебюджетные фонды* * * ), взимаемого с  фонда оплаты труда. Причем в течение  прошлого года ставка этого налогового платежа поднялась с 21% до 26% от ФОТ, постепенно перекрывая все стимулы  к его расширению не только за счет повышения номинальной заработной платы, но и, что самое важное, за счет увеличения количества занятых  в экономике.

Принципиальная  позиция в обсуждении проблем  безработицы и бедности, рассмотренных  в ходе круглого стола, заключается  в том, что государство должно стремиться к реализации комплексной  экономической политики, где необходимо доказывать известный постулат, высказанный  еще немецким реформатором Людвигом Эрхардом. Напомним, что в его  труде послевоенных лет "Благосостояние для всех" красной нитью проходит основная мысль, что социальная политика -функция действительно не государства, а экономики, где государственное  регулирование подразумевает не пассивную социальную защиту, а формирование условий для развития полноценного рынка.