Примеры и последствия «провалов» государства России

     Размеры лоббизма в современной России, как  отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в  истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббирование становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Третьим типом проблемы «провалов» государства является невозможность предсказания политических последствий⁹.

     Для государства важно проявлять  ответственность в судьбе своей  страны. Любые последствия, принятых им решений, должны предугадываться, а  действия четко продумываться. На практике выполнить эти условия оказывается  крайне сложно, т.к. современное общество намного сложнее, чем можно предположить, а рынок требует повышения  активности, больших усилий от общества.

     Здесь, важно отметь важность доверия народа к правительству, что, к большому сожалению, в нашей стране отсутствует.

     Таким образом, проблемы принятия решений, рассмотренные  в данном параграфе, можно свести к проблемам на следующих этапах политического процесса: сложность постановления проблемы, ввиду отсутствия достоверной информации;  манипулирования на этапе принятия решений; неспособность предугадать последствия проводимых реформ. 

II.2.  Проблемы бюрократии в России 

     Этой  проблеме уделяется большое внимание в нашей стране, поэтому было решено рассмотреть её в отдельной главе.

     Сначала, дадим трактовку термину «бюрократия».

     Бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления¹⁰.

     Описывая  бюрократическую организацию, Вебер  выделил несколько признаков¹¹:

     1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, не поддающуюся копированию со стороны других членов.

     2.   Вертикальная иерархия. Структура бюрократической организации сравнима с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – на верхушке. Где вышестоящий руководит нижестоящими людьми.

     3.   Четкие правила. Для обеспечения рациональной работы, все члены организации подчиняются прописанным в регламенте правилам, т.к. это должно помочь зафиксировать деятельность как отдельного сотрудника, так и всей организации. 

     4. Обезличенность взаимоотношений. Все отношения в организации и с партнерами  должны быть сугубо деловыми, не допуская личных мотивов.

     Специалисты выделяют три основные проблемы, порождаемые  бюрократической организацией управления¹².

     1. Отчуждение от человека. Бюрократия должна помогать преодолевать  проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам делает их равноправными по отношению к друг другу, но вместе с тем отрицает уникальность каждого.  Любая проблема представляется однотипной, соответственно решается одним способом. В результате человека становится стандартным «делом» на столе у чиновника.

     2. Ритуализм. Существование множества правил при оформлении стандартных дел может забрать множество сил и времени, а так же сделать бессмысленным всё дело, ввиду изменения нужд человека.

     3. Инерция. Не смотря на то, что целью организации является решение проблем индивидов, достижение их не означает прекращение существования её. Стоит отметить, бюрократическая организация имеет большие возможности для своего сохранения, чем любая другая. И поэтому существует  вне зависимости от того нужна она или нет.

     Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что чиновник становится хозяином -  в этих условиях расцветает коррупция.

     Для уменьшения негативных последствий  управления бюрократии нужно установить систему контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан и/или руководителей: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Здесь, бесспорно, трудно не согласится с тем, что данная задача очень сложна. Однако избавление от данной проблемы не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежность.

     Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла в России еще в XVI,  когда в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (Табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Таблица 1  

Особенности бюрократии в России¹³ 
 

       

     Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который  стремился, ориентируясь на опыт стран  Западной Европы, заменить потомственных  бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену  боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

     Таблица 2

       Относительное количество чиновников  России и СССР¹⁴ 

       

     Хотя  Россия всегда считалась страной  бюрократов, их доля в общей численности  населения была невелика (Табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

     Управленческий  аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной  России. Советская администрация  не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

     Теперь  сосредоточимся на работниках органов  исполнительной власти периода 90-х и начала XXI вв., то есть на тех, кого обычно и зовут «бюрократами». Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (Приложение 1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней¹⁵.

     Численность работников, занятых в органах  государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (на начало года, тыс.чел.      Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.

     Подавляющая часть чиновников трудилась в  регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения  численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств ("федеральные чиновники на федеральном уровне" за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек). Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.

     В 2000-2005 годах тенденция к постоянному  росту численности занятых на госслужбе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти, введением института полномочных представителей президента в федеральных округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора.