Практика организации и осуществления приватизации в России

В российской концепции приватизации соединились два разнонаправленных подхода. Первый подход во главу угла ставит интересы трудовых коллективов приватизируемых предприятий, второй – задачи народной приватизации и соблюдение принципа социальной справедливости при распределении государственной собственности. Занявший ведущее место на начальном этапе приватизации механизм закрытой подписки и чековых аукционов совмещает оба эти подхода. Наиболее трудным стал для предприятия выбор момента начала приватизации предприятия в целом (или арендуемого имущества)¹⁴.

Массовое преобразование государственных предприятий в  акционерные общества создало возможность  развития фондового рынка в РФ. Были сняты ограничения на продажу акций, приобретенных работниками предприятий на трудовых льготных условиях. Отмена трехлетнего моратория на продажу акций способствовала выбору второго варианта акционирования большинством трудовых коллективов. Важное значение для приобретения дальнейшей самостоятельности приватизированными предприятиями имело принятие законодательных актов, регламентирующих продажу земельных участков.

По замыслу реформаторов (приватизацию обычно связывают с именами Е. Т. Гайдара и А. Б. Чубайса) быстрый выпуск ваучеров для каждого гражданина, своего рода «народный капитализм», должен был создать в обществе широкий круг акционеров, активно поддерживающих частную собственность. На практике 150 млн ваучеров привели к чрезмерной диффузии собственности и оказались неэффективным средством стимулирования рыночного поведения со стороны директоров предприятий. Представляется, что вместо быстрой ваучерной приватизации российским реформаторам нужно было бы направить усилия на стимулирование создания новых предприятий и формирование рынка с соответствующей инфраструктурой, отличающейся прозрачностью, наличием правил игры, специалистов по учету, юристов, хозяйственного законодательства¹⁵.

Основными критериями выбора способа  приватизации должны быть отраслевая принадлежность и размер предприятия, учет принципов социальной справедливости и приоритета трудового коллектива, демонополизация, необходимость сохранения профиля предприятия и его производственного потенциала, рентабельность предприятия, привлечение инвестиций.

Таким образом, цель приватизации в РФ заключалась в обеспечении условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. При участии государства в процессе приватизации структура собственности, в конечном итоге, смогла приобрести следующий вид: государственные предприятия, частный бизнес, народные предприятия, акционерные корпорации с преобладанием государственного капитала, акционерные негосударственные предприятия. Такая структура характерна для многоукладной рыночной экономики. Задачи приватизации в РФ: повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации; социальная защита народа и развитие инфраструктуры за счет приватизации; создание конкурсной среды и содействие демонополизации народного хозяйства; привлечение иностранных инвестиций; содействие процессу стабилизации финансового положения; создание условий и организационных структур для приватизации; создание широкого слоя собственников.

2.2. Этапы приватизации  в Российской Федерации

Приватизация делится  на три этапа. Первый этап - это так называемая техническая приватизация, успех которой полностью предопределен балансом интересов в обществе. При этом начинается спонтанный процесс приватизации, причем как в легальных, так и в нелегальных формах. Поэтому первичная приватизация просто узаконивает бывшие при командной экономики нелегальными права собственности. Импульсом к началу этой приватизации является политическая воля государственной власти. Самым важным для этого этапа становится очень быстрое количественное увеличение частных предприятий и структур регулирования прав частной собственности. Признаком завершения первого этапа является уменьшение интенсивности роста количества предприятий, и появления качественных сдвигах в сформировавшихся институтах частной собственности. Второй этап состоит из двух параллельных процессов: интенсивное перераспределение прав частной собственности после первичной приватизации и упорядочивание хаотического вмешательства со стороны государства в этот процесс. Признаком завершения второго этапа является определенная стабилизация систем новых прав собственности и качественная и количественная стабилизация новой системы экономических механизмов. На третьем этапе появляется устойчивая система прав собственности. Для этого необходим полностью завершенный комплекс других элементов. Третий этап является последним в программе приватизации, после которого происходит полный переход к рыночной экономике.

Приватизация государственной  собственности в России осуществлялось в несколько этапов. Этап предварительной или спонтанной приватизации, осуществлявшийся в основном через механизм аренды, создание кооперативов и выделение малых предприятий и приведший в основном к неформальному контролю «новых собственников» над значительной частью государственной собственности. После принятия законов «О государственном предприятии» (1987), «О кооперативной деятельности» (1988) и «Об аренде» (1990) начался процесс спонтанной («номенклатурной») приватизации. В это время государство утратило контроль над директорами предприятий, в руках которых сосредоточились товарные и денежные потоки, вследствие чего они стали действовать в логике «приватизации прибылей и национализации издержек». Если период 1985-1989гг. можно охарактеризовать как годы внешних изменений без затрагивания основных вопросов экономической системы, то 1990-1991гг. период более систематических преобразований, период заметного сдвига в идеологических подходах к вопросу собственности¹⁶.

Этап внутренней или чековой  приватизации, начавшийся в июне 1992 года после принятия соответствующей  программы, и продолжавшийся до середины 1994 года. На этом этапе фактически разрешалась  задача формального закрепления  результатов предшествующего спонтанного раздела госсобственности и создания нового класса частных собственников, что принципиально отличало российскую приватизацию от западной, являющейся реакцией на изменения технологической базы хозяйственных систем. Программа приватизации, разработанная в 1992 году, стала основополагающим документом для осуществления масштабной приватизации в 1992-1994 годах и одновременно компромиссом между платной для активной части и безвозмездной (ваучеры выдавались всем) для остальной части населения. Этот компромисс обусловил многие недостатки российской приватизационной модели, следствием которых стали многие противоречия на стыке первого и второго этапов приватизации: противоречие между формально устраненной диспропорцией разных типов собственности и реально сохранявшемся доминировании государства как регулятора отношений прав собственности ; противоречие между однозначной необходимостью остановки спонтанного процесса приватизации и реальной ролью спонтанной приватизации как подготовительной фазы для реализации приватизационных программ; историческое и логическое противоречия между предпосылками и итогами приватизации в переходной экономике; противоречие в рамках соответствующей политики государства, когда одни и те же органы выступают одновременно как законодатели легальных операций и инициаторами спонтанного процесса с присутствующими нелегальными отношениями противоречие между сохраняющимся хаотическим вмешательством государства в экономику и сферу отношений собственности и растущей потребностью в целенаправленном регулировании экономики государством. Годы 1993-1994 стали годами первого этапа приватизации с наращиванием критической массы количественных преобразований, а годы 1995-1996 - годами второго этапа с переходом к новой модели, основанной на качественных, внутриструктурных, а не количественных изменениях¹⁷.

Если говорить о перспективах развития новой системы прав собственности, то важнейшим итогом стало формирование новых правовых и экономических  механизмов и институциональных  структур. В частности, это: корпоративный сектор экономики (28000 акционерных обществ) ; биржевой и внебиржевой рынки ценных бумаг (капитализация в марте 1996г. Составила 12 миллиардов долларов с большим резервом роста) ; социальный слой, который можно назвать слоем собственников (40 миллионов акционеров по итогам массовой приватизации) ; Если говорить об основных нерешенных задачах в рамках массовой приватизации, то это реструктурирование предприятий и привлечение инвестиций.

Этап «денежной» приватизации с 1994 по 1997 гг., осуществлявшийся в основном в форме залоговых аукционов, суть которых заключалась в том, что банки предоставляли кредит государству под залог собственности (имущества, пакетов акций), В целом в первые два года денежной приватизации не произошло приватизационного бума. Это объясняется тем, что основной целью приватизации 1995 года было финансирование бюджетного дефицита. А компромисса между инвестиционными капиталовложениями и поступлениями в бюджет не бывает. Первоначально сумма доходов федерального бюджета от приватизации была определена в размере 8,7 триллионов рублей, но позже с учетом реальных показателей законом от 27 декабря 1995 года была уменьшена до 5 триллионов рублей. Для оценки эффективности работы приватизационной модели на протяжении почти всего 1995 года следует привести такой пример: в 1995г. в бюджет было собрано 7,3 триллиона рублей от приватизации в России, причем 80% этой цифры было получено за два последних месяца, когда на практике использовался метод залоговых аукционов. Полученный годовой доход в 1,1 триллион рублей от стандартных методов продаж (15% всего дохода) свидетельствует о крайне низкой эффективности массовых аукционов и конкурсов для пополнения бюджета. Для 1995 года было характерно и применение новых методов приватизации. Указ Президента РФ 478 от 11 мая 1995 года содержал поручение правительству разработать процедуру передачи в залог и доверительное управление юридическим лицам акций акционерных обществ, находящихся в госсобственности. Был использован на практике опыт передачи частным учреждениям в траст пакетов акций, находящихся в федеральном ведении. Основным итогом денежного этапа приватизации в России стала стабилизация прав частной собственности¹⁸.

Самыми нашумевшими элементами этого этапа стали залоговые  аукционы, в результате которых в частные руки перешли предприятия российской нефтяной отрасли. Залоговые аукционы впервые за весь период рыночных преобразований принесли государству доходы от реализации имущества (около 800 млн долл).  В середине 1990-х годов добыча нефти в России сократилась до 300 млн баррелей в год (с общесоюзного уровня в 570 млн баррелей в 1987 году), и перед страной встала перспектива вхождения в число нетто-импортеров нефти после 2000 года. После проведенной приватизации в отрасли нефтедобыча к середине 2000-х годов выросла почти до 500 млн баррелей в год. Была проведена реструктуризация нефтяных компаний, привлечены в сектор западные технологии, возрождены месторождения («Самотлор») и открыты новые (Приобское месторождение), решена проблема задолженностей компаний перед бюджетом. Наиболее удачным с точки зрения получения доходов от реализации государственной собственности стал 1997 год - тогда в бюджет удалось привлечь около 2 млрд долл. Большую долю от этой суммы составили средства (1,875 млрд долл.), полученные от продажи пакета акций ОАО «Связьинвест» кипрскому консорциуму Mustcom Ltd, в состав которого вошли Онэксим-банк, инвестиционная компания «Ренессанс Капитал», инвестиционный банк Deutsche Morgan Grenfell, Morgan Stanley Asset Management и фонд Джорджа Сороса Quantum Fund.

После 1997 года процесс приватизации в России фактически приостановился. Финансовый кризис 1998 года, сопровождавшийся обвалом фондового рынка, обесценил  государственные активы, в результате чего перспектива увеличения бюджетных  доходов от приватизации стала неопределенной. В ходе «денежной приватизации» наблюдалось обострение противоречия между внешними инвесторами, скупившими крупные пакеты акций приватизируемых предприятий, и директорами предприятий. Как правило, новые инвесторы отказываются финансировать приобретенный объект собственности пока у руководства остается старый менеджмент. Таким образом, в результате денежного этапа приватизации в целом не произошло ни инвестиционного всплеска, ни значимого роста бюджетных поступлений. Массового класса эффективных частных собственников также не возникло. Число фактических владельцев (собственников) сводятся к нескольким сотням тысяч человек. При этом менее 1,5% российских граждан приватизировали около 62-65% национального богатства страны¹⁹.

Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ»²⁰, подписанный президентом страны 21 июля 1997 года (вступил в силу 2 августа того же года) - один из последних крупных законодательных актов в своей области. Закон, во-первых, официально признал окончание массовой и безвозмездной приватизации, во-вторых, изъял большинство прежних льгот у трудовых коллективов и, в-третьих, расширил полномочия регионов, предоставив им право разрабатывать собственные варианты приватизационных схем. Этим же законом была отменена практика составления ежегодных плановых заданий на приватизацию. Но задача наполнения бюджета доходами от приватизации сохранялась. Ее выполнение теперь должны были обеспечивать главным образом единичные крупные сделки.

«Точечная» приватизация с конца 1997 года осуществляется в режиме приватизации отдельных предприятий с акцентом на прозрачности и конкурентности. Приватизация утрачивает значение важнейшего элемента экономических реформ, и на передний план выдвигаются проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью. Продажа остающейся у государства собственности теряет прежние масштабы и темпы. В 2000-е годы в экономике все сильнее стали проявляться тенденции огосударствления, поэтому приватизация на определенное время потеряла свою актуальность.

В декабре 2001 г. принят федеральный  закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»²¹ (вступивший в силу 26 апреля 2002 г.) В Законе изменен порядок формирования и утверждения программы приватизации федерального имущества на очередной финансовый год. В Законе установлено 10 способов приватизации государственного имущества: преобразование унитарного предприятия в ОАО, продажа имущества на аукционе, продажа акций акционерных обществ на спецаукционе, продажа на конкурсе, продажа акций ОАО за пределами России, продажа акций на рынке ценных бумаг, продажа имущества путем публичного предложения, продажа имущества в случае отсутствия конкурсности, внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО, продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.

Таким образом, приватизация государственной собственности в России осуществлялось в несколько этапов. Этап предварительной или спонтанной приватизации, осуществлявшийся в основном через механизм аренды, создание кооперативов и выделение малых предприятий. На этапе внутренней или чековой приватизации (1992-1994) фактически разрешалась задача формального закрепления результатов предшествующего спонтанного раздела госсобственности и создания нового класса частных собственников. Этап «денежной» приватизации (1994 -1997) осуществлялся в основном в форме залоговых аукционов. «Точечная» приватизация с конца 1997 года осуществлялась в режиме приватизации отдельных предприятий с акцентом на прозрачности и конкурентности.

3. Итоги и перспективы  приватизации в Российской Федерации

Опыт проведения политики разгосударствления в России и в ряде стран с переходной экономикой свидетельствует о сложности и длительности этого процесса. Современная динамика разгосударствления в России характеризовалась двумя разнонаправленными тенденциями (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Общее количество федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с участием РФ, 2007-2010 гг.²²

С одной стороны, с разной интенсивностью продолжился  процесс приватизации. Российское правительство ежегодно утверждало обширные прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества, включающие сотни ФГУП и пакетов акций (долей) в хозяйственных обществах различной отраслевой принадлежности. В 2007-2010 гг. общее количество федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства сократилось примерно на 40%.

Однако этот тренд характерен преимущественно для федерального уровня. На региональном и местном уровнях изменение числа унитарных предприятий было разнонаправленным. Даже формальное сокращение числа госпредприятий на федеральном уровне во многом связано с формированием «интегрированных структур» и госкорпораций.

После 2005 г. темпы  приватизации пошли на спад, что  наглядно продемонстрировали итоги 2006-2010 гг. (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Количество приватизированных ФГУП 2005-2010 гг.²³

Возобновление позитивной динамики началось лишь в 2010 г., о чем свидетельствуют не только количественные показатели по объектам, но и бюджетные доходы. По данным Минэкономразвития РФ, сумма средств от продажи приватизируемого федерального имущества в 2010 г. составила 22,67 млрд руб., что многократно превысило поступления в федеральный бюджет от приватизации государственной собственности в предшествовавшие годы.