Местное самоуправление

     Статья 12 Конституции РФ отвергает концепцию  местных Советов как составной  части единой демократически централизованной системы органов государственной  власти и последовательно утверждает начала децентрализации управления общественными делами. Особой формой децентрализации государственного управления и является местное самоуправление. Специфичность этой формы децентрализации  в том, что, во-первых, она имеет  свои границы; во-вторых, эти границы очерчены правом - органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий; в-третьих, эти полномочия они осуществляют самостоятельно, т.е. беспрепятственно, свободно, по своему усмотрению; в-четвертых, органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них.

     Действующий федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) подходит к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления не так, как прежний. Основной его задачей является четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Определяя вопросы местного значения как особую сферу деятельности органов местного самоуправления, Закон отнюдь не отрывает местное самоуправление от государственной власти.

     В силу того что установление общих  принципов организации системы  местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов, ст. 5 и 6 Закона определяют соответственно полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в этой сфере.

     Всего Закон закрепляет 4 вида полномочий:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реализация данного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственной власти нормативных актов;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения, прежде всего, в отраслевых нормативных актах;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ч. 2 ст. 19 Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат Закону о передаче.

     Часть 2 статьи 5 Закона определяет пределы  вмешательства органов государственной  власти в деятельность местного самоуправления. Данная норма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральных законов, в которых  могут содержаться нормы, устанавливающие  контроль органов государственной  власти за местным самоуправлением  или осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в отношении него. Законом  предусмотрен только один случай осуществления  контроля органов государственной  власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

     Следует иметь в виду, что Конституционный  Суд Российской Федерации в своем  Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений  Устава (Основного Закона) Курской  области в редакции Закона Курской  области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. №15 - П уже высказал свою позицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением. В частности, он указал, что в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантий самостоятельности местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законам, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления.

     Таким образом, Конституционным Судом  признано, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

     Часть 3 статьи 5 Закона устанавливает приоритет  федеральной Конституции и комментируемого  Закона в отношении местного самоуправления над другими федеральными законодательными и подзаконными актами. Таким образом, в случае возникновения или обнаружения  коллизий между любым федеральным  нормативным актом юридической  силой ниже, чем федеральный конституционный  закон, и комментируемым Законом  следует применять нормы последнего.

     Статья 6 Закона в целом аналогична предыдущей. Основные ее особенности состоят  в следующем:

- полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами;

- к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе:

1) устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7);

2) устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10);

3) наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11);

4) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12);

5) преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст. 13);

6) передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19);

7) устанавливать административную ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32);

8) определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34);

9) определять в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37);

10) устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37);

11) устанавливать предельные нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53);

12) устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58);

13) устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 4 ст. 59);

14) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений (ч. 4 ст. 60);

15) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ч. 1 ст. 61);

16) утверждать методику, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62);

17) определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63). 

     ГЛАВА 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     2.1. Понятие экономической основы местного самоуправления

     Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной  собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные  права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в  целом, включая деятельность хозяйствующих  субъектов, не находящихся в муниципальной  собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую  поддержку государства.

     Решение о порядке формирования муниципальной  собственности принимается на федеральном  уровне, а передачу этой собственности  осуществляют Правительство РФ и  органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации.

     Основным  документом, по которому произошло  деление собственности на государственную  и муниципальную, было Постановление  Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020 - 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».  

     2.2. Муниципальная собственность

     Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными  формами собственности. Она представляет собой вид публичной собственности  наряду с государственной собственностью.

     В собственности муниципальных образований  может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления  переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

     Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в  общем виде перечень объектов собственности  поселений, муниципальных районов, городских округов.

     Содержание  права муниципальной собственности  в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник - это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается  определенным имуществом, но делает это  по своему усмотрению и в своем  интересе. Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем  интересе, а по поручению собственника.