Концепция мегарегулятора и дискуссия о его создании в России

     Во-вторых, мегарегулятор обладает  способностью более оперативно  справляться с рисками на рынке,  поскольку при наличии каких-либо  проблем в определенном направлении  он может быстро реорганизоваться  и направить необходимую часть  своего кадрового потенциала  на решение этой проблемы. В  настоящее время подобное не  происходит, так как над проблемой  работает какой-то определенный  государственный орган и остальные  органы не имеют возможности  направить часть своих сотрудников  для решения этой проблемы. Таким  образом, мегарегулятор призван  лучше использовать свой кадровый  потенциал, что должно привести  к снижению расходов на содержание  единого крупного регулятора  по сравнению с расходами на  содержание нескольких регулирующих  органов в России, а также к  более эффективному контролю  на рынке.

     Дополнительно мегарегулятор позволит  избежать споров о том, какому  органу надо предоставить полномочия  в отдельном сегменте рынка,  какой орган будет наблюдать  за этим сектором или вопросом. Как показала практика, в России  споры по компетенции и распределению  полномочий могут быть достаточно  острыми, как, например, было в  отношении деривативных инструментов  на рынке.

     В-третьих, мегарегулятор может  лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность, так как оборот информации происходит не между несколькими организациями, а внутри одной организации. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации ее незаконного разглашения. Однозначно это будет «плюсом» для участников рынка.

     В-четвертых, мегарегулятор будет  осуществлять единый контакт  с финансовыми институтами в  других странах. Это может стимулировать  международное сотрудничество по  координации финансового рынка  и более открытому обмену информации.

     Мегарегулятор будет также единым  контактом для участников и  инвесторов, которым будет легче  понять, где искать защиту в  случае конфликтов и нарушения  их прав на финансовом рынке. 

     Несмотря на перечисленные выше преимущества, переход на систему мегарегулятора может быть болезненным. Скорей всего, новому регулятору потребуется достаточно продолжительное время для того, чтобы приобрести уважение на рынке. Кроме того, переход может быть достаточно напряженным и вызвать панику или непонимание у участников рынка. Так, например, процесс создания мегарегулятора в Великобритании начался в 1997 г. и продолжается до сих пор.

     В российских условиях - при дефиците кадров, финансирования и т. п. - слияние ведомств, скорее всего, вызовет ослабление регулирования отдельных участков рынка, а ресурсы, поступившие в распоряжение нового ведомства, будут меньше, чем сумма ресурсов, находившихся в распоряжении министерств до их слияния. Это хорошо показывает опыт Минфина России, до создания ФКЦБ России курировавшего в начале 1990-х гг. рынок ценных бумаг и фактически упустившего эту отрасль. И наоборот, выделение в России самостоятельной налоговой службы из состава Минфина Российской Федерации привело к росту материальной, кадровой, финансовой базы, используемой государством для регулирования этой области финансов. 
    Ожидаемая нехватка ресурсов при централизации управления может не позволить мегарегулятору с должной внимательностью заниматься развитием каждого отдельного сектора финансового рынка, что недопустимо на российском рынке. Реорганизация неизбежно займет минимум 3-5 лет и вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это может замедлить развитие рынка, привести к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска.

     Кроме того, существует риск появления через определенное время бюрократичной, неэффективной и властной структуры. Отсутствие конкуренции и борьбы между регуляторами может привести к нежеланию единого регулятора принимать новые для рынка правила.

     Отечественный опыт советского периода показывает, что чрезмерная централизация управления может привести к серьезным последствиям в управляемом объекте. Все управленческие аргументы, относящиеся к экономии расходов в мегарегуляторе (в сравнении с отдельными ведомствами), ликвидации конфликтов интересов между различными органами регулирования, к лучшему распределению регулятивных ресурсов и т. д., имеют обратные доводы и приобретают смысл только в том случае, если состояние самого объекта регулирования - финансового рынка требует отказа от функционального (секторального) регулирования и перехода к мегарегулированию. 
    Высказывается также точка зрения, что нельзя объединять вместе функции организации рынка и надзора над рынком.

     Остро стоит вопрос перевода надзора над банками от Центрального банка к финансовому мегарегулятору. Некоторые считают, что такой перевод опасен и может привести к снижению способности Центрального банка поддерживать и контролировать финансовую стабильность и вовремя реагировать с целью поддержать ее и предотвратить финансовые катаклизмы. Вместе с тем существует мнение, что надзорные функции Центробанка подрывают его независимость, и Банк России должен отказаться от функций надзора по следующим причинам: 
    1) функция надзора отвлекает Центральный банк от его основной задачи - осуществление денежной политики;

     2) надзор - неблагодарная функция для Центробанка, если не угрозы банковского кризиса. В этом случае общество не замечает деятельность банка;  
    3) если разразился банковский кризис и банкротятся банки, то все в этом случае обвиняют Центральный банк. Он плохо осуществлял функцию надзора, не доглядел за банками, чем и вызвал кризис.

     В случае наступления банковского кризиса Центральный банк начинает быстро терять свою независимость. В его деятельность начинает вмешиваться правительство страны. Дополнительно независимость Банка России от государства практически лишает Правительство Российской Федерации возможности опираться на банковскую систему при решении задач по развитию экономики страны.

     В связи с этим одним из основных вопросов, который должен быть рассмотрен при подготовке концепции мегарегулятора, является вопрос взаимоотношений Банка России и нового регулятора. Возможно, будет целесообразным введение руководства Банка России в управляющие органы мегарегулятора и наоборот. 

3. КОНЦЕПЦИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА

    При подготовке перехода к мегарегулятору должны быть рассмотрены такие вопросы, как  принципы работы мегарегулятора, объем  его полномочий, организационная  форма, кадровая структура, управление, финансирование и подотчетность  и др.

     Основы, в соответствии с которыми мегарегулятор будет осуществлять свою деятельность, будут первым шагом к доверию и уважению мегарегулятора на рынке. Например, такими принципами работы мегарегулятора могут быть: эффективность, прозрачность, ответственность, единообразное применение, независимость и т. д.

     Среди функций, которые будет выполнять мегарегулятор, хотелось бы видеть поддержание доверия к финансовой системе, увеличение уровня общественного понимания финансовой системы, включая понимание преимуществ и недостатков различных видов инвестиционной и финансовой деятельности, обеспечение должной защиты интересов потребителей, уменьшение количества финансовых преступлений и т. п.

     Кроме того, в документах, устанавливающих основы деятельности мегарегулятора, должны найти отражение вопросы распределения полномочий между подразделениями мегарегулятора, организации работы с участниками рынка, соразмерности обязанностей, наложенных на участников рынка с преимуществами, предоставляемыми им, а также теми преимуществами, которые получает рынок в результате налагаемых обязательств на отдельных участников рынка.

     Конечно, в концепции создания мегарегулятора и самих документах, регулирующих его деятельность, должен найти отражение вопрос о том, будет ли мегарегулятор выполнять только регулирующие функции или будет иметь также нормотворческие и надзорные функции, и предусмотрены меры для того, чтобы мегарегулятор не злоупотреблял своими полномочиями, не имел конфликта интересов в осуществлении своей деятельности и действовал в интересах участников финансового рынка.

     Важными являются вопросы о том, какие финансовые секторы будет регулировать мегарегулятор и каким образом будет изменяться законодательство. При подготовке нового законодательства его следует максимально унифицировать, должен быть достигнут баланс между теми положениями, которые должны быть закреплены на уровне законодательства и теми требованиями, которые могут устанавливаться самим мегарегулятором. 
    Обозначены и другие интересные вопросы: форма единого мегарегулятора (государственный орган, саморегулируемая организация или независимая компания); будет ли он создаваться на основе какого-либо органа или организации; будут ли допущены профессиональные или финансовые участники к решению вопросов мегарегулятора; делегирование полномочий внутри мегарегулятора и от мегарегулятора участникам рынка; будет ли возможным для участников рынка входить в управленческие органы мегарегулятора; будет ли согласовывать мегарегулятор свои решения с участниками рынка; будет ли специальный комитет участников рынка действовать при таком регуляторе; чьи интересы будет в первую очередь учитывать мегарегулятор; как избежать конфликта интересов; какие документы будут регулировать деятельность мегарегулятора; как будут приниматься решения в мегарегуляторе; определены ли вопросы кворума и процедуры принятия решений, вопросы ответственности органов управления и сотрудников мегарегулятора за принимаемые решения; возможности совмещения должностей и членство в органах управления мегарегулятора с другими должностями в других организациях или органах; вопросы квалификации, если это считается необходимым (например, стаж работы, опыт работы) и другие факторы (например, хорошая репутация, отсутствие судимости, отсутствие дисквалификации).

     Еще один из вопросов, который должен быть решен при создании мегарегулятора, - это его финансирование и подотчетность. В принципе мегарегулятор может финансироваться за счет государства, самоокупаемости, участников рынка или сочетать несколько из способов, указанных выше. Если орган финансируется за счет поднадзорных организаций, бюджет финансирования может согласоваться между участниками рынка и надзорным органом. Это позволит поднадзорным организациям влиять на штат сотрудников надзорного органа и на ограничение чиновников в изобретении излишних инструкций, уменьшать коррупцию в надзорной службе. Для того чтобы мегарегулятор не злоупотреблял и необоснованно не расходовал предоставляемые ему средства, законом будет установлен максимальный размер средств, который может быть предоставлен мегарегулятору в течение года.

     Также следует решить вопрос подотчетности этой структуры. Мегарегулятор может подчиняться Государственной думе, что создаст самостоятельность и независимость в его деятельности, однако в этом случае он будет неподконтрольным правительству. Мегарегулятор может подчиняться правительству, однако в этом случае есть риск, что орган станет простым выражением воли государства, без учета интересов участников рынка. В законодательстве могут также содержаться требования о периодической публичной отчетности мегарегулятора, содержащей информацию о том, как мегарегулятор в течение года выполнял свои функции и соответствовал целям своей деятельности, а также прописана обязательность периодичных проверок деятельности мегарегулятора со стороны государственных органов и/или участников рынка с возможностью наложения санкций в случае обнаружения нарушений.

      Система мегарегулятора будет более действенна, если в штате регулятора (хотя бы на ключевых позициях) будут работать высококвалифицированные сотрудники, которые имеют значительный и положительный опыт на финансовом рынке. Для такого привлечения специалистов необходимо создать соответствующую материальную базу. Кроме того, должна существовать система, с помощью которой будут отбираться специалисты, определены минимальные требования к их квалификации, опыту работы, иным характеристикам и объему полномочий.

     Важна и кадровая структура мегарегулятора, которая должна быть гибкой и иметь возможность быстрого аллокирования ресурсов с одного направления на другое.  
 
 

4. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА

     Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Олег Вячеславович Вьюгин в своём интервью журналу "Аналитический банковский журнал" поясняет, что в первую очередь были изучены зарубежные системы регулирования, прежде всего в Великобритании, Франции и Германии. «Британская система очень продвинутая и, наверное, преждевременна для внедрения на российском финансовом рынке. Также был изучен опыт Франции, где банковский надзор и надзор над небанковскими финансовыми организациями разделен между Банком Франции и специально созданным несколько лет назад регулятором, который контролирует и регулирует небанковский сектор финансового рынка (АМF). На мой взгляд, этот подход наиболее близок по сути к нашей системе, и мы довольно много заимствовали от французского регулятора. Также мы изучили строение регулятора в Германии (BаFin), конструкция которого во многом похожа на Французский регулятор. Единственное отличие - регулирование банковского сектора также включено в полномочия BаFin, хотя Бундесбанк продолжает играть большую роль как источник информации для надзора, и с BаFin тесно взаимодействует», - поясняет Олег Вячеславович Вьюгин.