Экономический анализ законов о противодействии коррупции

     Экономический подход к противодействию коррупции по силе воздействия на условия и причины воспроизводства этого деструктивного явления достоин стать одним из главных способов антикриминального оздоровления экономических отношений, складывающихся в сфере взаимодействия власти и бизнеса.

     На  сегодняшний день противостоять коррупционной угрозе невозможно лишь посредством применения уголовной репрессии. Главный акцент должен быть сделан на воздействии на условия и причины детерминации данного явления, т.е. на использовании мер предупреждения коррупционной преступности, подразумевающих оздоровление внешней для человека среды, характеристик самого человека и процессов взаимодействия среды и личности.

     В этом неоценимую роль может и должен сыграть экономический подход к противодействию коррупции. Известный американский исследователь коррупции профессор права и политической науки Йельского университета и содиректор Центра права, экономики и публичной политики факультета права Сьюзан Роуз-Аккерман в предисловии своей книги «Коррупция и государство» отмечает крайне важный исследовательский подход: «Экономика – действенный инструмент анализа коррупции. […] для понимания того, где искушение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольшее воздействие, необходим общий экономический подход».

     Роуз-Аккерман рассматривает коррупцию в качестве разновидности экономического поведения  в условиях риска, обусловленного совершением преступления и возможным наказанием за него. Как и любому экономическому субъекту, коррупционеру присуща функция полезности. Поэтому с позиций экономического подхода коррупционное поведение преследует цель максимизации полезности коррупционера (агента) посредством перераспределения, использования и/или присвоения доступных ему ресурсов, которые принадлежат обществу (принципалу). При этом максимизация полезности обеспечивается через рентоориентированное поведение. «Поиск ренты» (rent-seeking) – известное в экономической науке понятие, означающее непроизводительную деятельность, связанную с «расходом редких ресурсов ради получения искусственно созданного трансферта». В связи с этим рентоориентированное поведение коррупционера сопровождается поиском выгоды от введения государством для субъектов предпринимательства и для граждан ограничений (в функционировании рынка и гражданского общества), установления различного рода регулирующих и контролирующих правил и регламентаций (административных барьеров) и т.д. Использование экономического подхода позволяет говорить о коррупции как о наиболее ярком проявлении феномена «несостоятельности» государства. Несостоятельность или «провалы» государства связаны, в первую очередь, с его неспособностью обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

     Другой  видный специалист, лауреат Нобелевской  премии по экономике Герри Беккер, определил свой подход к анализу  преступности крайне лаконично и  изящно: «Сущность экономического подхода к преступности изумительно проста. Он состоит в том, что люди решают, совершать ли им преступление или нет, сравнивая [свои ожидаемые] выгоды и издержки от преступления». При этом оценка выгод преимущественно заключается в потенциальной возможности извлечь в результате совершения преступления определенные денежные средства: украденные, незаконно присвоенные или потраченные деньги, деньги, полученные в результате взяток, деньги от реализации угнанных автомашин, отобранных вещей и ценностей при кражах, грабежах и т.д.

     Оценка  издержек состоит в возможности  понести ущерб (при задержании и  осуждении) в виде штрафа, конфискации  имущества, условного или тюремного  осуждения. Иными словами, издержки могут состоять в материальных потерях, ограничении в правах и свободах, а для «белых воротничков» - это еще и возможная потеря авторитета, «доброго имени», крушение политической, чиновничьей либо предпринимательской карьеры. Кроме того, для значительной части граждан важным сдерживающим фактором служит наличие у них ключевых свойств человеческой личности – многие не совершают преступления, т.к. это противоречит их нравственным нормам и принятой в обществе морали. Последнее относится к числу психических издержек преступления.

     Для решения задачи противодействия  коррупции следует вести работу по двум направлениям. С одной стороны, важно создавать для государственных и муниципальных служащих такие условия, при которых действует мощная система легального материального стимулирования, социальных и иных льгот и гарантий, в совокупности обеспечивающих безусловную привлекательность и выгодность (в широком понимании) занятия этим видом деятельности. С другой стороны, параллельно следует формировать четкую систему высокой ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско- и уголовно-правовой + финансовой и имущественной), которая создает высокие риски за нарушение правовых норм в результате коррупционного поведения. Как показывает опыт стран с низким уровнем коррупции (Финляндии и др.) такой подход позволяет предельно минимизировать вероятность совершения противоправных деяний коррупционного характера.

     В соответствии с принятым в отечественной  криминологии подходом существование  коррупционной преступности определяется, прежде всего, общими причинами, детерминирующими преступность. При этом криминологи не отрицают, что существуют и специфические факторы, обусловливающие преимущественно именно коррупционные явления. Вместе с тем, пока не существует четких представлений на этот счет. Наиболее существенным субъективным фактором детерминации коррупции выступает неблагоприятное соотношение выгод и издержек от преступлений такого рода, т.е. наличие положения, при котором потенциальные выгоды от совершаемого коррупционного преступного деяния перевешивают возможные издержки (наказания за преступление – лишение свободы, ограничения в правах, выплата штрафа, конфискация имущества и т.д.).

     К числу основных факторов детерминации, которые носят преимущественно  объективный характер, можно отнести, например, такие:

• высокая степень криминализации бизнеса;
• значительные масштабы теневой экономики как основного источника коррупционной ренты;
• высокий уровень развития организованной преступности;
• сращивание интересов бизнеса и государственной/муниципальной службы;
• неразвитость института частной собственности и его правовой (судебной и т.д.) защиты, что делает бизнес и отдельных граждан незащищенными от произвола власти;
• слабость основ правового государства, в том числе неполная реализация принципов верховенства права и разделения властей;
• ограниченность свободы СМИ;
• неразвитость институтов гражданского общества и, соответственно наличие слабого контроля с их стороны за структурами власти; и др.

     К числу прочих факторов можно отнести:

• широкое распространение дискреционных функций в системе государственной и муниципальной службы;
• неразвитость традиций гражданской государственной службы, подчиняющейся строгим правилам и ограничениям;
• неопределенность статуса государственного/муниципального служащего;
• незрелость институтов, призванных обеспечивать привлекательность госслужбы – системы гарантий, льгот, страхования, социального обеспечения;
• незавершенность процессов формирования институтов контроля и ответственности в системе госслужбы (контроля доходов и расходов госслужащего, членов его семьи и др.);
• неразвитость традиций цивилизованного взаимодействия бизнеса и власти, в том числе: отсутствие запретов на участие бизнеса в выработке экономической политики государства и в управлении государством; отсутствие запретов на возмездное (за вознаграждение) участие государственных служащих в управлении компаниями с долей государственной собственности; и др.

     Методологические основания эффективной политики противодействия коррупции должны формироваться в результате осмысления ее природы, факторов детерминации и последствий, на базе разработки концептуальных положений о задачах и механизме формирования институционального обеспечения криминологической безопасности российской экономики, бизнеса и системы государственной власти и управления за счет восстановления монополии государства на производство безопасности как важнейшего вида чистых общественных благ. Такая политика не противопоставляется мерам уголовно-правового, административного и иного внеэкономического порядка, а дополняет их внесиловыми методами воздействия на условия и причины детерминации криминальных форм поведения в сегменте отношений «власть – система управления – бизнес» и их вытеснения социально одобряемыми, желательными формами поведения. 
 

III РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 

3.1 Предложение  предупредительных мер, необходимых  для противодействия коррупции 

     Противодействие коррупции является долгосрочным процессом. Это явление невозможно искоренить полностью, однако оно посредством  строгого контроля может и должно быть уменьшено как путем осуществления предупредительных мер, направленных на криминогенные факторы и устранение способствующих коррупции условий, так и путем непосредственного выявления факторов коррупции с привлечением виновных к юридической ответственности на основании законодательства.

     Законодательная реформа должна способствовать укреплению правового государства, стабильности и безопасности общественной жизни, развитию жизнеспособной рыночной экономики, устранению факторов риска, порождающих  коррупцию, путем упрощения и корреляции нормативной базы, устранения двойного толкования, кодифицирования, принятия нормативных актов, регламентирующих законодательную базу деятельности по предупреждению и противодействию коррупции. В сфере законодательства должны быть разработаны в соответствии с международными нормами, рекомендациями и стандартами нормативные акты, содержащие эффективные антикоррупционные меры.

     Одновременно  нужно внести изменения в антикоррупционное  законодательство в соответствии с  положениями международных актов; улучшить законодательную систему; устранить противоречия и двусмысленности, которые ведут к двоякому толкованию законодательства.

     Необходимо  также укрепить возможности учреждений, ответственных за обеспечение соблюдения уголовного законодательства, посредством пересмотра их роли и ответственности, профессиональной подготовки и специализации судей, прокуроров, офицеров по уголовному преследованию и других специалистов в области уголовного преследования и судебного разбирательства актов коррупции, а также оснастить указанные учреждения оборудованием и другими необходимыми средствами. Следует искоренить практику осуществления хаотического контроля хозяйствующих субъектов работниками правоохранительных органов.

     Ожидаемым результатом являются создание эффективной институциональной системы в области предупреждения  коррупции и борьбы с ней, а также уменьшение риска коррупции в публичных учреждениях. С этой целью необходимо оптимизировать структуру органов публичной власти и других государственных учреждений путем уменьшения количества министерств, департаментов и других органов, а также занятых в них служащих; оптимизировать структуру и компетенцию государственных учреждений, наделенных полномочиями по предупреждению коррупции и борьбы с ней;

     осуществлять  прием на работу и продвижение по службе работников исключительно по критериям профессионализма, компетентности, наличия управленческих навыков и эффективности деятельности путем создания четкого механизма отбора и назначения служащих (по конкурсу, тестированию и т.д.) для каждого министерства, департамента и других государственных учреждений; обеспечить стабильность и преемственность работников, достигших высоких показателей в труде, восстановить престижность положения государственного служащего или работника частного сектора; вывести из структур органов публичной власти персонал, не отвечающий критериям эффективной деятельности и специфичным для соответствующего учреждения этическим нормам или не выполняющий обязанности согласно установленным стандартам;

     повысить  эффективность государственного контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства путем установления и развития механизма общественного  и парламентского контроля; разработать  и внедрить в органах публичной  власти механизмы внутреннего административного контроля.

     В области коррупции необходимо предпринять  ряд действий, направленных на предупреждение коррупции и борьбу с ней. Так, для обеспечения гласности и  установления ответственности в  политической деятельности, а также  приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами следует изучить международное законодательство и практику. В частности, будет внесен ряд изменений в законодательство, с тем, чтобы финансирование партий и избирательных кампаний осуществлялось с соблюдением на деле принципов гласности и ответственности. Важно также установить уголовную ответственность за подкуп избирателей в период избирательных кампаний, а также ответственность перед народом за политическую деятельность.

     Создание конкурентоспособного честного сектора является приоритетом экономической политики, в связи с этим необходимо внести изменения в налоговое и таможенное законодательство, чтобы уменьшить налоговое бремя и повысить ответственность в случае уклонения от уплаты налогов. Необходимо разработать механизм борьбы с феноменом теневой экономики, а также механизм привлечения средств таковой в легальную экономику. Следует принять ряд мер (касающихся регистрации, лицензирования и уплаты налогов, составления финансовых, статистических и налоговых отчетов и т.д.) в целях облегчения деятельности хозяйствующих субьектов.

     Важной  целью экономики по предупреждению коррупции является вовлечение гражданского общества в действия по предупреждению таковой и информирование общественности о вреде, наносимом коррупцией, её причинах и последствиях. Развитие интеринституционального сотрудничества и связей с гражданским обществом будет основываться на: