Государственное регулирование туристской отрасли в России

В Челябинской области создано свыше 200 охраняемых территорий, в том числе всемирно известный Государственный Ильменский заповедник, не имеющий в себе равных по богатству, разнообразию и уникальности представленных на его землях минералов и горных пород. Другой достопримечательностью края является природно-ландшафтный и историко-археологический музей-заповедник «Аркаим» - одно из поселений «Страны городов». Важную роль в сохранении природного наследия играют национальные парки. Так, например, природные комплексы Таганай  часто сравнивают со знаменитыми альпийскими ландшафтами, называя их «русской Швейцарией», и «уральским Тиролем». Таганай стал хранилищем старинных минеральных копей, богатство которых представлены в коллекциях многих минеральных музеев России и зарубежом. В южной части Саткинского района, в 150 км к западу от Челябинска, расположен один из красивейших парков в России – национальный парк Зюраткуль. Территория парка занимает наиболее возвышенная часть Челябинской области, включая гору Нургуш.

Проблемой развития туризма является отсутствие музейных форм сохранения и использования историко-культурного наследия, что ведет к разрушению и гибели памятников истории и культуры. Незащищенные объекты историко-культурного наследия подвержены в большей стпени разрушению в результате неблагоприятных природных воздействий, антропогенных факторов и неорганизованного посещения туристами. Снос  исторической застройки и новое строительство на исторических территориях приобрело массовый характер.

Существующая материальная база гостиниц и аналогичных средств размещения характеризуется высокой степенью физического и морального износа.

С целью защиты памятников истории и культуры Челябинской области и дальнейшего развития туризма необходима разработка и реализация общегосударственной стратегии и конкретной программы по формированию целостной системы историко-культурных территорий. Такая система должна включать исторические города, мемориальные места, усадебные и монастырские комплексы, археологические территории и прочее.

Кроме того, развитие туризма невозможно без создания современной туристской инфраструктуры, обеспечивающей комфортабельные условия проезда, проживания, питания туристов во время знакомства с историко-культурным наследием Челябинской области.

1.3. Правовые основы туристской деятельности в России

Туристская деятельность, как и любой другой вид деятельности, не может существовать вне правовых норм. В настоящее время эта сфера деятельности достаточно качественно урегулирована нормативными актами различных уровней, хотя ряд проблем и пробелов, несомненно, существуют. В 2006-2007 годах, в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. Современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями:

              развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма

              усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса

              появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.)

              развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма

              формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков)

              комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства (далее - смежное законодательство)

              развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией

              гармонизацией законодательства Российской Федерации и прав Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Рассмотрим основные источники правового регулирования туристской деятельности.

Высшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основные, наиболее важные права и свободы человека и гражданина, признаваемые данным государством. Собственно, понятия «туризм» в Конституции нет, но закреплены многие права и свободы, непосредственно с ними связанные. Так, статья 27 устанавливает право свободного перемещения по территории государства, а также свободного пересечения границ; статья 37 закрепляет право на отдых; статья 41 гласит, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, что поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека, развития физической культуры и спорта, экологическое и санитарно - эпидемиологическое благополучие. Статья 44 гарантирует право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, также устанавливает обязанность по сохранению исторического и культурного наследия. Туризм зачастую связан с использованием природных ресурсов, поэтому нормы статей 42- каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, 48- каждому гарантированно право не получение квалифицированной юридической помощи, 58- каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, следует считать источниками правового его обеспечения. Для выездного туризма огромное значение имеет статья 61, гласящая, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Туристическая и сервисная деятельность - прежде всего деятельность экономическая, поэтому необходимо сказать и о статьях: 8- гарантирующей единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и свободу экономической деятельности; 34- закрепляющей право заниматься предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью; 57- устанавливающей обязанность платить законно установленные налоги и сборы, 74- не допускающей установления препятствий для свободного перемещения товаров и услуг.

Следующий источник- это Гражданский кодекс Российской Федерации. В нем закреплены основные принципы гражданского права, понятия, признаки, организационно-правовые формы юридических лиц, общие положения о договорах. Также в статье 779 ГК РФ указанно, что договор на туристское обслуживание является разновидностью договора возмездного оказания услуг. Это положение противоречит Закону об основах туристской деятельности, согласно которому договор на туристское обслуживание является разновидностью договора купли-продажи.

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает состав земель особо охраняемых территорий, в том числе земель рекреационного назначения, как раз тех, которые предназначены и используются для организации отдыха, туризма, оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско - оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно - туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. (земельный кодекс РФ. ст 98 земли рекреационного назначения).

Федеральный закон « Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996г. №132 ФЗ в редакции от 05.02.2007г. (далее - Закон об основах туристской деятельности)- базовый закон в сфере туризма.

Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. В нем закреплены основные понятия, такие как «турист», туристические ресурсы», туристская деятельность», определены основные и закреплены приоритетные виды туризма. Также в законе указанны основные права и обязанности туристов, особенности формирования и реализации туристского продукта, способы и условия обеспечения безопасности туризма. Изменения, внесенные федеральным законом от 05.02.2007 года, практически целиком посвящены финансовым гарантиям туроператоров. Так как с 01.01.2007 года отменено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых, финансовые гарантии становятся весомым условием обеспечения прав туристов.

Федеральный закон « О защите прав потребителей» от 07.02.1992 года в редакции от 21.12.2004 года (далее Закон о защите прав потребителей) регулирует отношения, возникающие между исполнителями и потребителями услуг, преимущественно в том случае, если оказаны услуги ненадлежащего качества либо небезопасные для жизни или здоровья. Также в этом законе указан механизм защиты прав потребителей.

Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 в редакции от 29.06.2004г.- устанавливает общие правила по пересечению государственной границы Российской федерации, в том числе и с целью осуществления туризма, а также порядок прохождения таких видов туристских формальностей, как паспортный, санитарный, таможенный и визовый контроль.

Большое значение для развития туризма в нашей стране имеет Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Он сформировал правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. В 2006 году в России определены 7 туристско-рекреационных особых экономических зон.

Также, можно выделить еще такие источники, как Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О техническом регулировании», Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ- инфекции)» и др., регулирующие отдельные аспекты отношений в сфере туризма.

Важное место в системе правового обеспечения туризма занимают подзаконные акты. Прежде всего, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Например, значительный социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

Далее следует рассмотреть нормативные документы министерств и ведомств. К ним относятся акты Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального агентства по туризму РФ и других. Например, Федеральное агентство по туризму в рамках своей компетенции разработало и опубликовало проект «Порядка оказания услуг по реализации турпродукта», предусмотренный новой редакцией Закона об основах туристской деятельности, который был принят 01.06.2007 году. Этот подзаконный акт регулирует порядок работы турагентств.

Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма, такие как:

              несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей отдельные аспекты туристской деятельности

              недостаточное использование позитивного мирового опыта в области финансово-экономического регулирования туристской отрасли

              отсутствие эффективной инвестиционной политики в области туризма

              дефицит квалифицированных кадров на всех уровнях туристского обслуживания

              неполнота статистических данных о состоянии, развитии туризма и влиянии мультипликативного эффекта на экономику регионов

              недостаток механизмов поддержки социального туризма, возрождения самодеятельного и спортивного туризма на правовой основе

              отсутствие инфраструктуры для путешествий и отдыха инвалидов и пожилых людей, школьников и студентов, молодежи с ограниченными доходами, самодеятельных туристов.

.

1.4. Система органов государственной власти, осуществляющих регулирование туристской деятельности в РФ.

Государственное регулирование в сфере туризма может осуществляться путем воздействия на расширение туристического рынка и осуществления соответствующей социальной политики.

Воздействие на расширение туристического рынка требует разработки рыночной стратегии продвижения туристического продукта. Стратегия представляет собой выбор долгосрочной оптимальной модели поведения на туристическом рынке, исходя из его особенностей. При любом стратегическом подходе соответствующие воздействия со стороны государственного и частного секторов обязательны.

Воздействие со стороны государственных органов различных уровней является определяющим в становлении организационно-экономического механизма управления отечественной сферой туризма.