Договорная деятельность органов исполнительной власти

     В 1991-1992 гг. Правительство РФ приняло  на себя специальные обязательства  по выдаче производителям зерна и  другой сельскохозяйственной продукции  чеков с условием либо отоваривать их дефицитными товарами, либо произвести расчет валютой.

     Налицо  вертикальный административный договор, заключенный в сфере управления государственной собственностью, между  государственными и негосударственными органами.

     В другом случае, законодатель определил в Федеральном Законе «О Федеральном бюджете на 1995 г.» от 31 марта 1995 г. порядок финансирования расходов по выплате государственных пенсий и пособий, производимое за счет средств федерального бюджета и осуществляемое Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем в ст. 46 данного Федерального закона устанавливалось, что Правительство РФ должно заключить в первом полугодии 1995 г. договор с Пенсионным фондом РФ, определяющий порядок взаимоотношений Пенсионного фонда РФ с федеральным бюджетом в 1995 г.

     Очевидно, что данный договор то же имеет  административно-правовую природу  и является двусторонним по степени  сложности, по сути, представляет собой  инвестиционное соглашение между двумя  государственными структурами и  вертикальным по взаимоотношению сторон.

     Примером  административно-правового соглашения о компетенции (т.е. о разграничении  или делегирование полномочий и  предметов ведения), является также  заключенное в 2002 г. администрацией Ивановской области и Северной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся и эксплуатации убыточных железнодорожных линий. [4 c.25]

     В соответствии с ним была создана  областная межотраслевая комиссия по решению всех этих вопросов. В соответствии с контрактным соглашением Северная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу, по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д., а администрация области — рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации, путях ликвидации убыточности их работы, направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

     Однако, по мнению ряда авторов, административными  договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться также экономические и иные санкции.[17 c.65]

     Как уже упоминалось выше в данной главе, в качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях.

     К таким административным договорам  можно, в частности, отнести соглашения городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного  фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др.

     В этих соглашениях предусмотрены  двусторонние специальные обязательства, где администрация осуществляет дотационные выплаты, а администрации  предприятий отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

     Органы  местного самоуправления могут выполнять  указанные задачи (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами». Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.

     К административным договорам могут  относиться контракты, заключаемые  органами исполнительной власти (местной  администрацией) с предприятиями  — поставщиками различных видов  продукции, о предоставлении последним  налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров.

     Несколько видов административных договоров  закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве.

     Многосторонние  акты набирают значительный вес среди  административных договоров. Разновидностями  таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и  изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации[2 c.251] сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»

     Примером  здесь может служить Решение  Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. N 551 "О присоединении к  Соглашению об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию"²

     Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.

     Так административный договор, именуемый  в современном российском законодательстве контрактом о прохождении военной или государственной службы является формой государственного управления в сфере служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон.

     Вводимая  сейчас повсеместно контрактная  система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.

     Административный  договор все более и более  набирает вес в управленческих отношениях.

     Так, например, приказом МНС России и  Российского фонда федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении сведений о предоставленных налоговых льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом РФ, Счетной палатой Российской Федерации и многими другими государственными органами.[15 c.136]

     Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.

     Например, активно действует в данной области  Русская православная церковь.

     С начала 90-х годов на федеральном  и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений.

     Много говорится и о развитии института  подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности  полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера.[19 c.35] О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников.[18 c.65]

     На  необходимости развития института  концессионных соглашений с органов  управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно, а так же С.А. Сосна.

     Заключая  подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения  гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы.

     Учитывая  тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к  реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества. 

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Договорная  форма управления - сложная, комплексная  проблема, находящаяся на стыке управленческой, правовой и экономической наук.

     В представленной мной курсовой работе сочетается теоретическое ее рассмотрение и анализ существующего опыта  использования договорных форм в  государственной и хозяйственной  практике различных субъектов административных отношений.

     В данной работе я постарался дать ответы на некоторые вопросы, связанные с теорией и практикой административного договора. Главным из них, на мой взгляд, является вопрос о том, должен ли административный договор в силу специфики административно-правового метода регулирования характеризоваться неравенством сторон и основываться на отношениях власти-подчинения?

     В свете ведущихся до настоящего времени  дискуссий среди ученых-правоведов и не разработанности темы, не могу с уверенностью дать отрицательный ответ.

     Однако, соглашаясь с В.М. Манохиным, все  же можно сказать убежденно, что  сфера договорных отношений (любых, в том числе и административных) должна основываться только на равноправии  сторон. Административный договор имеет все основания для практического применения при условии, что стороны будут обладать равными правами в нем.[20 c.149]

     Как уже, отмечалось в работе, пока что  в отечественном правоведении сложилось  устойчивое мнение о межотраслевом  разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правового регулирования оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, налогового, административного, финансового права и т.д. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права.

     Кроме того общая теория права не уделяла  договору должного внимания, теоретические проблемы договорного регулирования общественных отношений традиционно относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права.

     Но  договор есть не понятие исключительно  частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки.

     В настоящий момент назрела необходимость  формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права.

     Видимо, теоретической основой такого правового  образования может стать общее  учение о договоре, разработанное в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого законодательства. На мой взгляд, следует присоединиться к мнению Ю.А.Тихомирова, считающему, что "договорное право как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве"[30 c.8].

     При изучении темы мной сделан вывод о  том, что эффективность правового  регулирования во многом зависит  от того, насколько содержание правового  воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей и правовых объединений. Соответственно, видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих формы управленческой деятельности.