Договорная деятельность органов исполнительной власти

     В своей совместной работе Розенфельд, В. Г., Старилов, Ю. Н.[28 c.12] указывают на следующие особенности:

     Во-первых, административный договор представляет собой институт административного  права, и поэтому его нормативную  базу составляют, прежде всего, нормы  административного права.

     Во-вторых, в административном договоре, в отличии  от публично-правового, противоположной  стороной по отношению к постоянному  участнику таких договоров —  органов, обладающих властными полномочиями, — могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.

     В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие  условия их заключения:

     -  удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса;

     - определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;

     -  осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;

     - возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной;

     -  установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции (которые до сего времени так и не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах.

     Весьма  детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д.Н. Бахрах.[8 c.132-133] Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:

     1. Административные договоры имеют,  как правило, организационное  содержание. Как и предыдущие  авторы, он утверждает, что их  целью является достижение общественно  значимых результатов. 

     2. Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

     3. Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.

     4. Административный договор не  является совершенно самостоятельной  формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.

     5. Так же он говорит, что нормативная  база административно-договорной  практики — нормы административного  права. При этом общие правила  еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

     6. Административный договор может  во многих случаях заменить  административный акт.

     7. За нарушение договора возможно  применение мер различных видов  ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения.

     Из  вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров  находятся в неравном положении.

     Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т.е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.

     Другие  выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора.

     Так если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств.

     Отсутствие  механизма судебной защиты, а следовательно, невозможность применения в конкретных случаях к участникам договора мер имущественной ответственности - это существенный пробел российского административного законодательства (а не признак), подлежащий скорейшему устранению.[12 c.36]

     Таким образом, не смотря на всю прогрессивность  данной формы административного  управления, сам собой напрашивается вывод о ее несовершенстве. Распространение применения административных договоров на практике должно привести законодателя к актуализации проблемы административной юстиции, созданию в России административных судов, рассматривающих споры, возникающие в системе управления.  

 

     

     2.2. Виды административных договоров

     В современной литературе административные договоры делятся по различным признакам. Их классификация возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, т.е. связанных с их спецификой критериев.

     И так рассмотрим деление административных договоров.

     По  степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные  и главные и т. д.)[17 c.87-90].

     Д. Н. Бахрах различает следующие виды административных договоров по предметному  критерию по предметному критерию[9 c.341]:

1. договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
2. договоры в сфере управления государственной собственностью;
3. договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
4. контракты с государственными служащими, студентами;
5. финансовые и налоговые соглашения;
6. договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
7. различного рода концессии и инвестиционные соглашения;
8. договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

     По  субъектам административно-правовые договоры могут быть:

     1. между двумя субъектами;

     2. между субъектом исполнительной  власти и государственными организациями; 

     3. между государственными и негосударственными  организациями; 

     4. между субъектами управления и гражданами.

     По  взаимоотношению сторон договора:

     1. Договоры субъектов, не обладающих  властными полномочиями друг  к другу. 

     2. Договор субъектов, один из  которых обладает властными полномочиями  по отношению к контрагенту  (так называемые «вертикальные договоры»).

     По  юридическим свойствам в литературе предлагается различать[32 c.466]

1. правоустановительные договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и
2. правоприменительные договоры (договоры как юридические факты: например, договор о поступлении гражданина на государственную службу).

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 3. АНАЛИЗ ДОГОВОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ РФ

     3.1. Анализ договорной деятельности

     Проблема административного договора как одна из административно-правовых форм осуществления управленческих действий представляет сегодня особый интерес.

     На  сегодняшний момент договорная деятельность органов исполнительной власти находится  на среднем уровне. Нет четко регламентирующих законов о порядке заключения административных договоров. Требует совершенствования политика в области международной договорной деятельности.

     К сожалению, исследование проблем, связанных  с определением понятия, признаков, форм административного договора на современном этапе в Российской Федерации осуществляется только на теоретическом (научном) уровне и не имеет своего законодательного регулирования. В России до настоящего времени не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, в котором регламентировался бы административно-договорный процесс.

     Отсюда  и различное именование в литературе договоров с участием органов  государственного управления.

     Наряду  с термином "административный договор" в литературе и нормативно-правовых актах используются и другие, а  именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность. Отдельные авторы используют такие термины, как координационно-управленческий договор (В.Д. Рудашевский [26.c18]), горизонтальные соглашения (Р.О. Халфина [35c.182]), организационно-административные соглашения (Б.Б. Хангельдыев[36 c.28]), публично-правовой договор (М. Якуба[39 c.175]) и другие".

     Отсутствие  законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается  тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования  отношений между субъектами в  отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

     Публично-правовые же отношения регулируются преимущественно  посредством методов нормативной  ориентации и императивных предписаний, оказывающих одностороннее властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов.

     Однако, в период последних государственно-политических преобразований в нашей стране публичное право стало значительно шире использовать и договорное начало как отдельную административно-правовую форму государственного управления.

     Актуализация  вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности обусловлена также усилением договорных начал в публично-правовых отношениях.

     Развитие  современных общественных отношений  и практика государственного строительства  на современном этапе обусловили изменение роли не только административно-правовых форм государственного управления, издаваемых субъектами публичного государственного управления в одностороннем порядке на основании их юридически властного волеизъявления (административный акт), но и административно-правовых форм государственного управления, основанных на добровольном волеизъявлении субъектов публично-правовых отношений в области государственного управления (административный договор). [37 c.56]

     Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

     Таким образом, особый интерес на сегодняшний  день приобретает проблема административного  договора как одна из новых и перспективных  административно-правовых форм осуществления  управленческих действий со стороны государства. 

     3.2. Договорная деятельность в Костромской области