Приватизация: концепции, реализация, эффективность

Одновременно  в целях упорядочения процесса приватизации и исключения злоупотреблений в  ходе приватизации был принят Закон  РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1529-I «Об именных  приватизационных счетах и вкладах  в РСФСР», который предусматривал открытие для каждого гражданина РФ именных приватизационных счетов, зачисления на них средств, поступающих от государства для их дальнейшего использования исключительно для оплаты выкупаемого у государства приватизируемого имущества. Данный закон не был реализован, поскольку в итоге возобладала «ваучерная» модель массовой приватизации [1].

В соответствии с требованиями Закона о приватизации 1991 года Постановлением Верховного Совета РФ 11 июня 1992 г. № 2980-1 была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год [2]. Она содержала конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий и предоставляла трудовым коллективам значительные льготы в процессе акционирования предприятий.

Так, согласно пункту 5.4. Государственной программы  приватизации, при продаже акций  акционерных обществ открытого  типа по предложению трудового коллектива предприятия мог применяться  один из трех вариантов льгот.

Во всех вариантах 10% средств, поступивших от продажи акций (за исключением акций, продаваемых членам трудового коллектива приватизируемого предприятия), должны были зачисляться на личные лицевые  счета приватизации его работников.

Анализ  нормативной правовой базы, сформировавшейся в период массовой приватизации, показывает, что формализация отношений собственности, урегулирование процедур передачи государственной собственности в частные руки серьезно отставали от стремительных процессов «первоначального накопления» российского капитала. Поэтому законодательство периода 1992-1994 гг. объективно носило внутренне противоречивый, компромиссный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование «эффективного» собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).

Среди серьезных  недостатков законодательства 1992-1994 годов можно выделить, в частности, следующие.

1. приватизация не была основана на объективном, дифференцированном и индивидуальном подходе к выбору объектов приватизации в целях повышения эффективности их деятельности;
2. законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества, и не соблюдался принцип социальной справедливости;
3. в нормативных правовых актах не были установлены обязательные условия и требования для приватизируемых предприятий;
4. не определялся порядок приватизации предприятий как единых имущественных комплексов,
5. не был урегулирован порядок возмещения ущерба государству, причиненный в результате приватизации;
6. не была установлена ответственность должностных лиц органов государственной власти и руководителей предприятий за незаконные действия в ходе приватизации;
7. не были установлены ограничения в допуске иностранных инвесторов к приватизации стратегически важных объектов;
8. законодательно не были определены полномочия и ответственность Правительства Российской Федерации за реализацию Государственной программы приватизации.

Период денежной приватизации (1994-1999 гг.)

Указ  Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» свидетельствовал о переходе от «ваучерного» к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации.

Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения  инвестиций для реструктурирования предприятий.

Одним из элементов формирования системы  реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) [3].

Новый Федеральный  закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее – Закон о приватизации 1997 года) значительно улучшал правовое регулирование  отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

Закон о  приватизации 1997 года частично восполнил  пробелы  законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил  форму проведения конкурсов, акцент был перенесен  с приватизации предприятий на государственное имущество. Вместе с тем необходимо отметить, что вопреки требованиям Закона о приватизации 1997 года Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации. На деле это означало, что Закон о приватизации 1997 года по существу не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ [4] и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года [5] в части, не противоречащей закону.

Анализ  нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать  выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков. В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости; не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов РФ; не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

Период совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999-2003 гг.)

В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации  был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция  управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее – Концепция) [6].  В этом документе дана общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам. Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно– хозяйственного комплекса в целом.

Несмотря  на некоторые пробелы, правительственная  Концепция 1999 года фактически сформулировала основные требования к новому законодательству о приватизации, в соответствии с  которыми и был принят новый Федеральный  закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации 2001 года) [7].

В Законе о приватизации 2001 года впервые сформулированы основные принципы приватизации (равенство  покупателей государственного и  муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной  власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе) [8], а также перечисляются десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

Вместе  с тем Закон о приватизации 2001 г. не лишен серьезных недостатков. В частности, он не содержит норм, устанавливающих, что прогнозный план приватизации должен включать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. А также в Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного Правительством Российской Федерации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета Правительства Российской Федерации о результатах приватизации федерального имущества. 

В целом  анализ нового Федерального закона о  приватизации показывает, что законодательный (представительный) орган страны оказывается  фактически устраненным от непосредственного  влияния на процессы приватизации в  России. Такое положение дел еще  раз подчеркивает настоятельную  необходимость создания эффективной  системы внешнего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления собственностью государства.

В целом  в течение 2002-2003 годов были разработаны  детальные механизмы и процедуры  реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. [9] в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом.

Таким образом, в результате проведения приватизации, как на чековом, так и на денежном её этапах, поставленные перед органами по управлению государственным имуществом задачи не были решены в полном объеме.

Реформы в сфере приватизации сопровождаются масштабным изменением правовых условий. По этой причине в ходе дискуссий  на тему приватизации необходимо учитывать  количественные и качественные различия между странами.

1.3. Особенности процесса приватизации  в развитых странах.

За сравнительно небольшой срок (1987-1995) Венгрия прошла три этапа приватизации: 1-й этап - “спонтанная приватизация”; 2-й  этап - “централизованная приватизация”; 3-й этап - снятие многих ограничений  в целях ускорения приватизации любой ценой, преобладание тенденции  к “самоприватизации” приватизации.

За 1990-1991 годы в Венгрии было приватизировано 25% всей государственной собственности (в том числе 7% перешло в частные  руки, в частности в собственность  иностранных фирм, 18% - в акции  различных компаний и холдингов). В 1992 году примерно половина из 1800 предприятий  были приватизированы, 10% из них были переданы в частные руки. К 1994 году было приватизировано 80-85% государственной  собственности.

В Венгрии  строго соблюдаются два основных принципа проведения приватизации.

1. Венгрия  представляет собой исключение  из всех постсоциалистических  стран, охваченных идеями всеобщего  и бесплатного раздела госимущества. Строго соблюдается закрепленный  законодательным порядком принцип  проведения приватизации только  на основе платности.

В Венгрии  считают, что смысл приватизации не просто в смене собственника, а в утверждении слоя новых  владельцев, способных к ответственным  и заинтересованным действиям ради приумножения капитала. В Венгрии  изначально была отброшена, как несостоятельная  модель создания нового слоя собственников  на основе административного передела. Это коренное отличие венгерской модели приватизации от российской.

2. Вторым  принципом приватизации в Венгрии  является ее подчиненность задачам  повышения экономической эффективности.  Подчеркивается, что речь идет  не просто о том, чтобы как  можно скорее распродать все  государственное имущество, а  о том, чтобы провести этот  процесс наиболее рационально.  Если, согласно прежним представлениям, доходы от приватизации должны  были пополнять доходы госбюджета  и погашать государственный долг, то впоследствии этот подход  изменился.

Модели  ваучерной приватизации.

Каждый  взрослый гражданин Чехословакии мог  за сумму, равную средней недельной  заработной плате, купить книжку купонов. Ценность купонов была выражена не в денежных единицах, а в пунктах. В ходе первой волны приватизации каждый владелец ваучерной книжки мог использовать купоны общим достоинством в 1000 пунктов. Купонная приватизация была проведена в два этапа.

В ходе первого  этапа было приватизировано 1491 предприятие, а также было распределено государственного имущества на 300 млрд. крон.

Отбор предприятий  для участия в ваучерной приватизации осуществлялся на основе приватизационных проектов. На первом этапе приватизации власти дали понять примерный размер уставного капитала предприятия, и изложили свои требования относительно доли, продаваемой на ваучеры. Руководство предприятий само вносило коррективы в приватизационные проекты с целью их попадания в ваучерную приватизацию.

Движение  ценных бумаг, выпускаемых в ходе купонной приватизации, было полностью  дематериализовано. Проведение и завершение процесса торгов находилось полностью  в руках Министерства Финансов.

В каждом туре публиковались административно  установленные цены акций предприятий (в пунктах), количество предлагаемых (оставшихся) акций и масштабы излишнего  спроса, зарегистрированного в предшествующем туре.

В конце  каждого тура Центр ваучерной приватизации Федерального министерства финансов производил следующие операции:

1) если  спрос на акции данной компании  был равен или меньше предложения  акций все заявки удовлетворялись  по цене установленной для этого тура. Власти затем сокращали предложение акций компаний, предложение которых оказывалось излишним;

2) при  превышении спроса над предложением  менее, чем на 25%, и значительном участии ИФП заявки индивидуальных инвесторов удовлетворялись полностью, а заявки фондов рационировались пропорционально количеству затребованных акций. Каждый ИФП должен был получить по крайней мере 80% своей заявки;