Государственный долг: содержание и проблемы управления

1.3. Проблемы  регулирования государственного долга

В настоящее  время существует ряд проблем, связанных  с управлением государственным  долгом. Во-первых, законодательная  база по вопросам управления государственным  долгом имеет следующие недостатки:

• неполная разработка целей государственных заимствований;
• недостатки в разграничении компетенций, полномочий, ответственности и порядка взаимодействия органов государственной власти;
• неурегулированность вопросов координации и разграничения полномочий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой политики.

Во-вторых, несмотря на повышение уровня суверенного  кредитного рейтинга России и улучшение  условий привлечения государственных  заимствований, основной проблемой  в области государственного долга остается отсутствие устойчивого рефинансирования за счет внутренних  и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.

При этом способность  осуществлять внешние займы ограничивается нt только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от Российской Федерации (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах), а так же сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики Российской Федерации, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.

Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга  ограничены также и стоимостными условиями этих заимствований. По расчетам Министерства финансов, Российская Федерация будет в состоянии привлекать в ближайшие годы на внешних рынках не более 5-6 млрд. долл., а на внутреннем рынке – не более 7-8 млрд. долл. Ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.

К другим существенным недостаткам, связанным со структурой внешнего долга Российской Федерации, относятся:

• исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
• сохранение удельного веса внешнего долга в форме задолженности  перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, препятствующее проведению структуризации государственного долга;
• ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счёт  внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
• неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
• неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.

В то же время  наметилась тенденция к выравниванию условий привлечения займов на внутреннем и внешнем рынках как по стоимости  привлечения, так и по срокам, что  создает благоприятные условия  для значительного снижения рисков, связанных с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга.

Однако существенным препятствием для развития рынка  внутренних заимствований в настоящее  время является высокая степень  концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, т.е вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода в течении длительного времени. Оборачиваемость выпусков, находящихся в их портфелях, крайне низка, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка.

Ключевым фактором долговой политики государства являются государственное  регулирование и мониторинг субнациональных  заимствований. Как уже отмечалось, действующее в настоящее время бюджетное и специальное законодательство устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на обслуживание долга.

Важнейшее влияние на долговую политику государства оказывают  корпоративные заимствования, которые, безусловно, способствуют росту экономики. В то же время заимствования корпораций на зарубежных финансовых рынках небезразличны государству, поскольку формируют общее отношение инвесторов к российским финансовым инструментам. 

2. ПОСЛЕДСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ИМ

2.1. Социально-экономические последствия государственного долга

Государственный долг может оказывать позитивное и негативное влияние на социально-экономические  процессы. Положительное значение государственных  заимствований состоит в том, что они являются в основном не инфляционным источником финансирования дефицита бюджетов органов государственной власти различного уровня. Это вытекает из того, что формирование дополнительных финансовых ресурсов в рамках правительственных структур  с  помощью государственных заимствований не влечет увеличения совокупного спроса, а только меняет его структуру. Покупка физическими лицами и юридическими лицами государственных ценных бумаг означает  перенос спроса от этих субъектов к исполнительным органам государственной власти.

Правительственные  структуры  посредством предоставления государственных  кредитов перспективным предприятиям и гарантий по займам и кредитам, привлекаемым эффективными хозяйственниками, могут способствовать ускорению социально-экономического развития страны. Государственные кредиты и гарантированные займы явились источником железнодорожного и промышленного строительства в России во второй половине XIX столетия. Как эффективные финансовые инструменты они проявляли себя в годы нэпа.

Выпуская долговые обязательства, предназначенные для покупки  физическими и юридическими лицами, государство воздействует на процесс  организации сбережений населения  и инвестирования хозяйствующими субъектами временно свободных финансовых ресурсов. Обычно государственные ценные бумаги являются самыми надежными и высоколиквидными, поэтому они охотно покупаются физическими и юридическими лицами. Население получает удобный и доходный способ организации своих сбережений, а хозяйствующие субъекты – высоколиквидные активы, приносящие доход. Втягивая деньги в казну посредством рынка государственных долговых обязательств, государство может способствовать нормализации денежного обращения в стране.

При разумной организации  отношений по  формированию и  обслуживанию государственного долга исполнительная власть может эффективно распределять налоговое бремя во времени между поколениями населения страны. Этот способ распределения налогового бремени дает положительные результаты при финансировании за счет заимствованных средств строительства объектов долгосрочного характера, служащих десятки лет. В этом случае финансовое бремя ложится не на одно, а на несколько поколений, поскольку погашение основной суммы долга и уплата процентов по нему растягивается по времени.

Взаимные долговые обязательства  разных стран являются фактором укрепления международного сотрудничества и взаимопонимания. Этому способствует межправительственные займы, заимствования у международных  финансовых организаций и на международных  финансовых рынках, внешние государственные кредиты. При высоком развитии международных долговых отношений все становятся  экономически заинтересованы во всеобщей стабильности в мире.

Негативные аспекты влияния  государственного долга на социально-экономические  процессы проявляются прежде всего в том, что при чрезмерном развитии рынка государственного долга правительство ограничивает инвестиционные возможности в национальном хозяйстве. Это происходит потому, что, привлекая  заемные средства, государство снижает с рынка часть финансовых ресурсов, которые могли бы быть направлены на инвестиции в реальный сектор экономики. Степень негативного влияния государственного долга усиливается при чрезмерной высокой доходности государственных бумаг. В этих условиях инвесторы отдают безусловное предпочтение вложению средств в государственные долговые обязательства по сравнению с проведением реальных инвестиций. Кроме того, высокая доходность государственных бумаг (наряду с другими факторами) ведут к росту ставки банковского процента за кредитные ресурсы, что делает банковскую ссуду неэффективной для предпринимателя.

Чрезмерное увлечение  государства заемными операциями способствует значительному отвлечению бюджетных  средств от нужд хозяйственного и  социального развития. Высокий уровень заимствований, если он к тому же сочетается с высокой доходностью государственных бумаг, ведет к большим бюджетным расходам по обслуживанию государственного долга. Это рассматривается как негативный момент в развитии государственных финансов.

Увлечение внешними заимствованиями ведет к тому, что государство не только попадает в чрезмерную зависимость состояния отечественных финансов от состояния финансов международных, но и теряет политическую независимость. Последствия внешнего долга более тяжелы для  страны, чем  внутреннего. При  внешнем долге  нация  вынуждена  отдавать  другим  странам  ценные  товары  и  услуги, чтобы  оплатить  проценты  и  погасить долг, что  снижает  жизненный  уровень  населения данной  страны.  Кроме  того, при предоставлении займа  страна-кредитор  может  потребовать  выполнения  ряда  условий, которые «неудобны» для страны-заемщика. В связи с негативными последствиями внешнего долга   обычно  законодательно  устанавливается его лимит.  Следует отметить, что абсолютная сумма  долга  малопоказательна для  экономического  анализа. Поэтому оценивают  его   относительную  величину.  Используют  такие  показатели, как  доля  внешнего  долга  в  валовом  национальном  продукте, отношение годового  объема  выплат  по  внешнему  долгу к  объему  валютных  поступлений  за  год. По  оценкам  специалистов данный показатель  не  должен  превышать 25%.

Большой  внешний долг  снижает международный  авторитет  страны  и  может  осложнить  получение  новых  иностранных  займов.  Поэтому  правительство  предпринимает  определенные  меры, чтобы  уменьшить   внешний  долг, если  он  превышает  приемлемый  уровень.

Наконец, мобилизуемые с помощью государственных заимствований  средства являются взятыми наперед  налогами. Рано или поздно долги  надо погашать и платить по ним  проценты. В части долгосрочной задолженности  это перекладывается на будущие  поколения. Если речь не идет о строительстве долгосрочных объектов социального характера или производственных предприятий за счет заимствованных средств, то решение текущих проблем за счет займов и кредитов ложится на плечи будущих граждан станы.

2.2. Механизмы управления государственным долгом в современной экономике

Возникновение и рост государственного долга вызвали  к жизни необходимость управления им. Управление государственным долгом - совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам, погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий по выпуску новых государственных ценных бумаг. Это одно из направлений финансовой политики государства.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие  задачи:

• удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранении экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг;
• сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственных ценных бумаг;
• достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
• координация действий федеральных органов, органов субъектов федерации и местного самоуправления на рынке государственных долговых обязательств.

     В управлении государственным долгом используются такие меры, как конверсия, консолидация, рефинансирование, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займа.

Конверсия государственных займов предполагает изменение первоначальных их условий (процента, срока и других условий погашений). Различают несколько методов конверсии: добровольная, принудительная и факультативная. При добровольной конверсии владелец облигации имеет право выбора: либо согласиться с новыми условиями, либо погасить облигацию. При принудительной конверсии владелец облигации обязан согласиться с новыми условиями займа, а при факультативной конверсии кредитор может либо согласиться, либо отказаться от новых условий займа. Конверсия, как правило, осуществляется при избытке ссудного капитала и снижении процентной ставки.

Консолидация  государственного долга происходит путем продления срока действия кратко- и среднесрочных займов или путем объединения ранее выпущенных средне- и краткосрочных займов в один долгосрочный заем. Таким образом, формируется консолидированный долг как часть общей суммы государственной задолженности в результате выпуска долгосрочных займов. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.