Естественный монополии в России и за рубежом

     Приведенный анализ показывает, что любой из известных методов регулирования естественных монополий не свободен от недостатков и не может заменить действие рычагов, создаваемых конкуренцией. Поэтому на тех рынках, где возможно использование конкуренции вместо государственного регулирования, современная экономическая теория рекомендует постепенно отказываться от него и внедрять элементы конкуренции, проводя для этого необходимую реструктуризацию естественных монополий. Однако, учитывая относительный характер явления естественной монополии, его привязку к уровню развития национальной экономики, перед принятием решения о реструктуризации необходимо адекватно оценивать степень развития соответствующих отраслей и их готовности к развитию по пути конкуренции. 

      3. Проблемы регулирования естественных монополий в России 

     Важнейшая роль в развитии конкуренции и  использовании конкурентных механизмов в России была отведена антимонопольному законодательству. 
Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон «О конкуренции») впервые принят в России в марте 1991 года, хотя в странах с развитой рыночной экономикой антимонопольные (антитрестовские) законы действуют уже столетия.⁵

     Первые  годы применения Закона позволили обеспечить конкурентную политику государства, создать правила поведения на товарных рынках участников рыночных отношений, защитить права малых предприятий и вновь создаваемых хозяйственных обществ и товариществ от «рыночной власти», «рыночного потенциала» хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. К сожалению, процессам приватизации, как правило, не предшествовала демонополизация, в связи, с чем экономике Российской Федерации по–прежнему свойственна высокая степень монополизации.

     Быстрые изменения в экономике, практика применения антимонопольного законодательства создали основу для обновления конкурентных правил и существенного изменения  в мае 1995 года Закона «О конкуренции». Действующий в новой редакции Закон, как и Закон в первой редакции, наряду с охранной функцией (установление запретов и применения за их нарушение санкций) – выполняет и созидательную (предупреждение концентрации производства и капитала, ограничивающих конкуренцию, поддержка новых экономических структур). При этом запреты относятся не только к монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, но и к осуществлению государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления действий, направленных на ограничение конкуренции.

     Вместе  с тем в измененный Закон «О конкуренции» внесено много нового.

     Для антимонопольного законодательства ключевым является понятие доминирующего  положения хозяйствующего субъекта. Антимонопольный Закон установил, с одной стороны, верхний предел – долю, наличие которой на рынке является достаточным признаком для характеристики хозяйствующего субъекта (коммерческой организации, индивидуального предпринимателя) как доминирующего (безусловная доминанта), с другой – нижнюю планку, при недостижении которой исключается признание положения хозяйствующего субъекта доминирующим.

     Нижней  планкой признается 35 процентов  доли рынка, верхним пределом – 65 процентов.

     При доле на рынке 65 и более процентов наличие рыночной власти резюмируется. Если же доля хозяйствующего субъекта на рынке составляет от 35 до 65 процентов, то для признания его положения доминирующим необходим учет ряда экономических факторов (величина барьеров вхождения на рынок, стабильности доли, возможной реакции контрагентов и др.), то есть требуется сбор необходимых материалов, анализ всей конкурентной среды, в которой находится хозяйствующий субъект. Именно поэтому статья 12 Закона «О конкуренции» в новой редакции отнесла установление доминирующего положения к исключительной компетенции антимонопольных органов.

     При изменении Закона «О конкуренции» была закреплена концепция «совместного доминирования». В статью 4 Закона включено понятие группы лиц, то есть лиц, проводящих скоординированную политику. Группа лиц при применении Закона трактуется как единый хозяйствующий субъект. Новые Правила дали основания ГАК России включить такого монополиста, как РАО «ЕЭС России» совместно с его дочерними обществами, в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов. Это решение ГАК России было признано арбитражным судом правомерным при рассмотрении иска РАО «ЕЭС России» о признании решения о включении его в Реестр недействительным.

     Формируемый антимонопольными органами Реестр не только служит информацией для проведения конкурентной политики, но и используется при проведении антимонопольными органами государственного контроля за различными формами экономической концентрации, осуществляемой как при слиянии и присоединении коммерческих организаций, создании их объединений, так и при приобретении акций (долей) в уставном капитале хозяйствующих обществ.

     В статью 17 Закона «О конкуренции», предусматривающую основания и порядок осуществления ГАК России и его территориальными органами государственного контроля за слиянием и присоединением коммерческих организаций и созданием их объединений (союзов, ассоциаций), внесены существенные изменения.

     Во-первых, изменены основания контроля.

     Во-вторых, наряду с предварительным контролем введен уведомительный контроль.

     В-третьих, более четко определены критерии применения предварительного и уведомительного контроля.

     К новеллам Закона «О конкуренции» следует отнести также отмену предварительного контроля за созданием коммерческих организаций, что облегчает развитие предпринимательства. Вместе с тем предусмотрена обязанность учредителей коммерческой организации уведомлять соответствующий антимонопольный орган о ее создании, если суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда.

     Созданию же объединений коммерческих организаций должен предшествовать предварительный антимонопольный контроль, и при отсутствии согласия антимонопольного органа не может осуществляться государственная регистрация объединения. Введена также прямая ответственность коммерческих организаций, их объединений в форме штрафа в размере до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда за непредставление ходатайств о даче антимонопольными органами согласия на реорганизацию коммерческой организации или на создание объединений коммерческих организаций и за неуведомление о создании коммерческой организации в случаях, предусмотренных статьей 17 Закона.

     Следует заметить, что экономическая концентрация производственного потенциала является одним из объективных процессов  в рыночной экономике. Антимонопольные органы лишь контролируют форму концентрации и проверяют, не препятствуют ли эти процессы свободной конкуренции. В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Закона «О конкуренции» ГАК России (территориальное управление) вправе отклонить ходатайство, если его удовлетворение может привести к возникновению или усилению доминирующего положения соответствующей организации на рынке или к ограничению конкуренции. Основанием отклонения антимонопольным органом ходатайства о даче согласия может служить также представление неполной информации, имеющей значение для принятия решения, либо представление недостоверной информации.

     Случаи, когда антимонопольные органы отказывают в даче согласия, очень редки, и  в судебно – арбитражной практике за последнее время почти не было дел, связанных с обжалованием решений об отказе в даче согласия либо с уклонением от принятого решения.

     Само  занятие коммерческой организацией доминирующего положения на рынке  не является предосудительным. Закон  «О конкуренции» лишь запрещает злоупотребление этим положением («рыночной властью», т.е. принятием решений независимо от конкурентов). Запреты субъектам гражданского права злоупотреблять доминирующим положением и осуществлять гражданские права с целью ограничения конкуренции содержатся как в статье 10 ГК РФ, так и в Законе «О конкуренции». Однако виды запрещенной антимонопольной деятельности и меры по ее предупреждению, ограничению и пресечению предусмотрены только в последнем.

     Нормы Закона «О конкуренции», устанавливающие запреты, были дополнены в 1995 году. В перечень этих запретов включены, например, запреты отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями при наличии возможности производства и поставки соответствующего товара.

     Можно сказать, что статьи 5 и 6 Закона «О конкуренции» установили правила поведения хозяйствующих субъектов на товарном рынке. 
Закон предоставил антимонопольным органам ряд правоприменительных полномочий по защите в административном порядке нарушенных гражданских прав и по применению мер, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства. Практика применения норм о рассмотрении антимонопольными органами дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, показывает, что растет число обращений хозяйствующих субъектов к антимонопольным органам за защитой своих прав в отношениях с коммерческими организациями, занимающими доминирующее положение. Антимонопольные органы используют также свои полномочия по возбуждению дел о нарушениях антимонопольного законодательства по своей инициативе. Рост дел, рассматриваемых антимонопольными органами, показывает эффективность их решений и выдаваемых на их основе предписаний. Вместе с тем правоприменительная деятельность антимонопольных органов, защита гражданских прав в административном порядке остается под контролем суда, поскольку любые их решения (предписания) могут быть обжалованы в суд. Арбитражными судами уже накоплена практика применения антимонопольного законодательства, что нашло отражение в обзоре такой практики, подготовленной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

     Несмотря  на значительные изменения, внесенные  в Закон «О конкуренции», имеется ряд нерешенных правовых проблем. Это касается, в частности, сферы применения Закона.

     Статья 2 Закона устанавливает, что Закон  применяется в основном на товарных рынках, а отношения, связанные с монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, в сферу действия указанного Закона не входят. Однако в случаях, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, Закон о конкуренции применяется и в этой сфере.

     В связи с ограничением сферы применения Закона возникает необходимость  либо принятия отдельных законов  об антимонопольном контроле на рынках ценных бумаг и финансовых услуг (в сфере банковской и страховой деятельности), либо расширение сферы действия Закона «О конкуренции» и введение в него специальных норм, регулирующих отношения на рынках ценных бумаг и финансовых услуг. Последнее решение проблемы представляется предпочтительным. Уже накоплен опыт антимонопольного контроля, осуществляемого антимонопольными органами в порядке, предусмотренном статьей 17 Закона «О конкуренции», при слиянии или присоединении кредитных организаций и организаций сферы страхования. Антимонопольный Закон некоторых стран, входящих в СНГ, распространяет свое действие также на рынки ценных бумаг и финансовых услуг. Видимо, число специальных норм будет невелико. Это подтверждается и практикой разработки проекта Закона об антимонопольном контроле в сфере страхования. В основном в проект были включены нормы, аналогичные нормам Закона «О конкуренции».

     Другой  важной проблемой является разграничение  сфер действия Закона «О конкуренции» и Закона «О естественных монополиях». 
Иногда Закон «О естественных монополиях» относят к антимонопольному законодательству. Между тем принятый в августе 1995 года Закон РФ «О естественных монополиях» является антиподом Закона «О конкуренции». Закон «О естественных монополиях» не направлен на развитие конкуренции, ограничение и пресечение монополистической деятельности, так как в сферах естественной монополии конкуренция мало эффективна. Этот Закон предусматривает прямое государственное вмешательство в деятельность субъектов естественных монополий и жесткое государственное регулирование их деятельности. Государственное регулирование осуществляется путем ценового регулирования (посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня), а также в определении потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установлении минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в производимых субъектами естественных монополий товарах (ст. 6 Закона). Кроме того, статьей 7 Закона предусмотрен государственный контроль за рядом действий, осуществляемых субъектами естественных монополий.