Аграрная реформа в Российской федерации: проблемы и результаты

Исследования автора, проведенные в 1993-1995 гг., показывают, что многие приоритеты аграрной политики не понятны аграриям. Это вызвано ошибочными подходами к реформированию. Хотя элементы рынка большей частью уже не отвергаются. Реформаторский процесс все больше связывается с усилением роли государства. Монополия государства на результаты хозяйственной деятельности и позиция органов власти на будущее земельного реформирования в России не тождественны и нуждаются в четком разграничении и прояснении.

Автор показывает, что в агро-социальной жизни России спор о приоритетах крупного и индивидуального фермерского хозяйства вовсе не исчерпан в силу сложности генезиса адекватного и оперативного разрешения проблем, накопившихся в результате непоследовательности реформ государственных органов. Назревшая модернизация подменялась в основном проведением политико-организационных мер на государственном уровне без необходимого анализа реальных земельных отношений на местах, где осуществлялось реальное управление и должны были развиваться самоорганизация и самоуправление. Как отмечается в диссертации, самоуправление было заменено местным государственным управлением. Социально-правовой статус крестьянства был подменен трудовыми коллективами с ограниченной компетенцией.

Международный опыт и тенденции индустриально-аграрного хозяйства оказались неучтенными, не говоря уже о цивилизованном социально-правовом статусе крестьянства. Вместо создания условий для реального права владения землей полноправным производителем дают себя знать рецидивы "круговой поруки" общины, уравниловка и прочее. В диссертации речь идет о закреплении гарантий владения землей и воспроизводстве специфического, связанного с объединительностью труда и жизни на земле, крестьянского опыта, защищенного правом и законом.

В диссертации рассматриваются как предпочтительные и перспективные земельно-управленческие отношения рыночного типа. Они включают совокупность общепринятых действий, которые определяют последовательность совершения различных актов и форм взаимодействия между участниками земельно-управленческих отношений, а также процесс оформления дел, направленных на достижение рыночного порядка в землепользовании.

На конкретных примерах показана тесная взаимосвязь и различия между процедурами и целевыми программами перехода к рынку, а также между процедурами и правилами, устанавливаемыми государством в области рационального пользования землей. Негативные последствия, полагает автор, возникают в том случае, если отсутствуют строгие критерии классификации многочисленных процедур, установленных органами государственной власти на различных уровнях управления земельными отношениями. Неопределенность видов процедур сказывается и в практической деятельности, и в терминологии правовых актов, составляющих основу классификационной системы земельных отношений государства. Главное заключается в вычленении новых свойств, особенностей элементов рыночной процедуры, что позволяет углубить научное представление о земельных отношениях. В работе анализируются критерии, которым соответствуют процедуры совершенствования земельно-управленческих отношений (целевая направленность, ориентированность на конкретный объект и способ агрореформирования, мотивировка выбора той или иной процедуры и др.).

Эти и другие авторские разработки открывают возможность перестройки процесса реформирования земельно-управленческих отношений в рыночном направлении на адекватной правовой основе.

Многовековая практика реформирования и поиска средств правовой защиты российского крестьянства находится в русле идей построения правового государства. Исследование земельно-реформационных приоритетов гражданского общества направлено на выявление объединяющих тенденций, позволяющих придать правовой, общегражданский характер земельным преобразованиям. С этой целью автором предлагается проект Государственной программы правового обеспечения земельной реформы в Российской Федерации, которая включала бы следующие основные разделы: а) разработка государственно-правовой политики углубления земельной реформы в России (управленческо-правовые принципы, приоритеты); б) законодательное закрепление федерального порядка землепользования; в) нормативно-правовое определение возможностей правительственного участия в преодолении кризисности земельного положения крестьянства и выполнении региональных земельных программ; г) формирование региональной политики агрореформирования (закрепление в законодательстве приоритета средств, обеспечивающих введение единого земельного налога для всех землепользователей, отказ на практике от декларативно-лозунгового реформирования).

Реформа в этой сфере могла бы способствовать: приостановлению деградационных процессов в регионах и формированию инфраструктуры с воссозданием региональных земельно-муниципальных банков и их подключением к развитию мелкоземельного рынка; целевой поддержке формирования (через субвенции и льготы) устойчивой агросистемы, корректировке принятого законодательства в направлении формирования целостной агро-правовой политики государства. Целесообразно в этих целях принятие следующих законов: "О развитии земельно-правового статуса крестьянства", "О государственной поддержке системы сельского мелкого кредита и его аудиторском контроле", "О сферах АПК и их пропорциональном развитии". Участие государства в земельно-юридическом обслуживании финансово-коммерческих структур возможно путем принятия специальных программ, в частности продовольственных и сельских землеустроительных федеральных и региональных программ, а также законодательных актов "О земельном рынке в России и принципах его регулирования", "О культурном и бытовом обслуживании крестьян и сельских товаропроизводителей", правовое регулирование вопросов собственности на землю.

При этом российское законодательство призвано учитывать новый состав участников агрореформирования, статус которых необходимо определить в федеральном законодательстве, в документах региональных и муниципальных органов управления.

В диссертации предложена система государственных органов, рассчитанная на новые формы и средства контроля за деятельностью хозяйствующих объектов. Особое внимание уделено

проблеме сочетания государственного и независимого аудиторского контроля, сформулированы предложения по совершенствованию регулирования аудиторской деятельности.

В работе анализируются меры по государственной поддержке малого земельного предпринимательства, сделаны рекомендации по упрощению и удешевлению процедуры регистрации предприятия и открытию банковского счета, законодательному установлению предельных уровней государственной пошлины и регистрации сборов, освобождению от налогообложения прибыли, направленной в региональные фонды поддержки предпринимательства, принятию нормативных актов о негосударственных фондах поддержки предпринимательства, специализированных банковских, страховых и иных организаций по обслуживанию малого бизнеса.

Рассматривая место и роль права в государственном регулировании земельно-рыночных отношений, автор обосновывает необходимость разработки целостной теории правовой организации землеустройства рыночного типа, которая позволила бы использовать факторы оптимизации нормативного регулирования земельных отношений и их организационно-правовые формы на этапе формирования рынка.

Возрастание роли права в земельном секторе АПК обнаруживает недостаточную корректность традиционного противопоставления административных и экономических методов управления. Предпочтительнее, по мнению диссертанта, говорить об административно-правовом, финансово-правовом, гражданско-правовом и других правовых методах регулирования земельных отношений.

Реализация субъектами данных отношений своей хозяйственной самостоятельности, целей и интересов обусловливает расширение сферы действия гражданско-правового метода, общих юридических дозволений, диспозитивных норм. Вместе с тем, многообразие земельных отношений, в которые вступает субъект, потребности их государственного регулирования предполагают системное сочетание норм различных отраслей права в государственно-правовом воздействии на деятельность земледельца.

Особое внимание уделяется правовой законности в земельных отношениях, которую автор связывает с такими свойствами права, как способность выполнять роль государственного регулятора, инструмента разрешения противоречий, координатора целей, задач и объектов государственного управления.

Процесс совершенствования правовых форм регулирования аграрных отношений в последнее время связан с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 года "О реализации конституционных прав граждан на землю" и принятием Государственной Думой Земельного кодекса РФ, где установлено многообразие форм собственности на землю, включая частную. Признание правомерности частного владения землей сопровождается решительной регламентацией, установлением ограничительного порядка, целесообразность которого в каждом случае нуждается в специальной аргументации и мотивировании.

В заключении диссертации обобщены тенденции и перспективы правового регулирования организационных форм аграрной деятельности, адекватность законодательства России в сфере землепользования реальному многообразию форм хозяйствования на земле, особенностям правового положения всех тех, кто так или иначе задействован в аграрном секторе экономики.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Аграрная реформа: государственно-правовые проблемы и решения // Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. - М.: Российская академия управления, 1993. - 0,4 п. л.

2. Становление новых организационно-правовых регуляторов агропромышленных отношений. - М., 1996. - 4,5 п. л. (в соавторстве).

3. Разнообразие форм собственности на землю и их правовое закрепление // Осуществление политической и правовой реформы в Российской Федерации. Вып. второй. - М/ 1996. - 0,8 п. л.

18