Аграрная реформа в Российской федерации: проблемы и результаты

Вторая глава - "Государственно-правовые аспекты реформирования земельных отношений в Советской России" - содержит анализ земельных преобразований в РСФСР на различных этапах государственного управления.

К началу XX века в общественном мнении России сформировались два принципиально разных подхода к вопросу о путях развития российской деревни. Одни исследователи видели основу преобразований в отчуждении частновладельческих земель, другие требовали разрушения общины и предлагали двигаться через вытеснение из нее наиболее бедных слоев, по пути интенсификации процесса капитализации земельных отношений.

Взятие большевиками власти в России определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей •партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы и инициировавшей субъективистские агрополитические решения. Результаты этой политики хорошо известны.

В "постсталинский" период органы государственной власти стали все чаще сталкиваться с консерватизмом субъектов земельных отношений, а также с их неумением исходить из экономической и правовой рациональности. Происходят все новые громадные вливания из госрезервов в аграрный сектор экономики. После разгрома "производственной" научной школы аграрников 30-х годов, включавшей сторонников А. В. Чаянова, Н. Д. Кондратьева и других, в политике правящей партии возобладала концепция "огосударствления" аграрной сферы, волюнтаризм сселения деревень.

В диссертации отмечается, что советская власть предпринимала жесткие нормативно-административные меры, безуспешно пытаясь преодолеть аграрный кризис. Вместе с тем, отвергнув парламентские средства гражданского реформирования и принимая в качестве правовых ориентиров директивные указания партии по земельному вопросу, партийно-советская организация управления пошла по пути ликвидации капитализации земли (не считая периода нэпа), объявила всеобщую национализацию земли и передачу ее в пользование хозяйствующим субъектам в соответствии с директивно установленными целями и предписаниями. Все это способствовало копированию худших уравнительных традиций русской общины, в результате чего последняя становилась тормозом развития предпринимательства.

Юридическое закрепление партийно-государственной практики структурирования форм хозяйствования (совхозы и колхозы) и "двуединой" формы собственности (государственной и кооперативной) на крестьянской земле сдерживало укрепление правовой организации сельского хозяйства, не позволяло раскрыть рациональные и потенциальные возможности аграрного предпринимательства в рамках земельного права. Инициатива крестьянина всячески ограничивалась законом и политико-идеологическими средствами.

Модель "советского социализма" все более отрывалась от реальной практики хозяйствования, складывающейся в Европе, поскольку коренные земельные интересы крестьян игнорировались. Одновременно сельская территориальная община с потенциями территориального самоуправления была повсеместно заменена жестким партийно-государственным управлением на местах. Волюнтаризм административно-объединительной политики сказался, особенно в правовой сфере, в ущерб демократии и хозяйственному кооперированию.

Конечно, имеется ряд позитивных моментов в государственно-правовом регулировании земельных отношений в бывшем СССР. Но в целом управленческая практика не выдержала испытания жизнью, либерализация земельно-правовых отношений утверждается медленно, с большим трудом. Тому есть объективные и субъективные причины.

Партийно-государственный механизм власти наследовал многие черты, свойственные российской практике административно-командного управления аграрной сферой, и превзошел в бюрократизации и шаблонизации худшие проявления аграрной политики в России, особенно опыт первой половины XIX века по управлению государственными крестьянами.

Советские органы власти на местах жестко регулировали надел землей, централизовали заготовки продуктов земледелия, а также формализовали связи села с городом. Все это отгораживало рыночное пространство от сельских товаропроизводителей.

Далее в диссертации рассматриваются земельные преобразования в РСФСР, ставшие следствием абсолютизации государством права собственности на землю и государственного управления земельным фондом, происходившего вне рыночного хозяйствования.

В исследовании дается практическое и теоретическое обоснование необходимости государственного воздействия на земельные процессы. Одновременно обосновывается демократический характер управления и правовые способы такого воздействия. Однако практика пошла по иному пути. В результате на селе углублялись социально-экономические противоречия, сковывался прогресс производительных сил, принижался правовой статус крестьянина-земледельца. В этой связи земельный фонд рассматривается как объект комплексного управления, который охватывает не только производственно-экономические и социальные элементы, но и правовые характеристики системы.

Раскрытие правовой природы земельно-управленческих отношений позволило диссертанту выделить в них следующие уровни: субстанциональный, функциональный и структурный. Причем структуру таковых образуют именно элементы, которые при своем взаимодействии с агропромышленными отношениями образуют устойчивые и прочные связи. В диссертации раскрывается влияние экономических, политических, организационных, социальных и других видов отношений на земельно-управленческие отношения в комплексе и взаимодействии.

Рассматривая свойства земельно-управленческих отношений, автор анализирует характерные черты их эффективного развития: двусторонность, объективную обусловленность, демократичность, время действия (историчность), авторитетность, научную обоснованность, целенаправленность правовой формы и режима законности. По мнению диссертанта, в процессе развития земельно-управленческих отношений необходимо совершенствовать деятельность правового, культурного и организационного характера. Необходимо в первую очередь обратить внимание на отношения, участники которых проявляют хозяйственную инициативу и предприимчивость, соответствующие целям аграрной политики государства.

Не менее важное место в механизме регулирования земельно-управленческих отношений в бывшей РСФСР занимали первичные юридические факты и основания их возникновения, существования и прекращения. Однако происходившие изменения земельно-управленческих отношений не находили необходимого отражения в механизме правового регулирования. Диссертация содержит авторское понимание роли первичных юридических фактов, связанных с изменениями в истории земельно-правовых отношений, которые определяют влияние государства на возникновение, существование и прекращение новых земельных правоотношений. Анализ кризисных явлений, рассмотренных на примере РСФСР, убеждает в необходимости нового понимания противоречий как источника и движущей силы агрореформирования, коллизий фактического и юридического статуса земельных отношений. Эти противоречия как бы сигнализируют о необходимости устранения тех или иных сбоев в государственном механизме управления земельными отношениями и нацеливают на поиск государственно-правовых решений, которые принимались бы в интересах всех земледельцев. С этой точки зрения в диссертации дано определение особенностей земельно-управленческих противоречий, обусловленных спецификой реформирования земельных отношений, историческими условиями и преемственностью.

Упорядоченность первичных отношений и юридических фактов имеет решающее значение в аграрном деле.

Далее, диссертант исходит из того, что земельно-управленческие конфликты не существуют, не изменяются и не прекращаются вне интересов крестьян и независимо от них. Интересы влияют на земельно-управленческие отношения, содержат внутренние стимуляторы их развития и роль интересов первична для науки права и государственного управления. Крестьянский интерес в советский период не только влиял на состояние участников земельно-управленческих отношений, отражаясь в сознании колхозников, но и требовал выявления динамики крестьянских запросов, учет их противоречивости и остроты удовлетворения.

Земельная реформа в России XX века протекает на фоне поляризации интересов крестьян, требующих реформирования самой государственной власти, неэффективные меры которой в сельском хозяйстве усиливают размежевание сторонников фермерского пути и традиционной общины вплоть до коллективизации.

В этой связи рассматриваются процессы становления земельных отношений, в которых участники соотносятся как равноправные партнеры, и анализируются возникающие конфликты в решении земельно-управленческих проблем. Обращается внимание на необходимость учета мотивов, потребностей, интересов и социальной роли личности и групп землепользователей для разрешения возникающих конфликтов и выработки мер их предотвращения. Такой учет обусловлен, по мнению автора, сложностью определения соотношения элементов конструктивности и деструктивности конфликтных ситуаций в сельском хозяйстве. Поэтому в диссертации предпринята попытка разработать рекомендации относительно позитивного разрешения конфликтных ситуаций. В частности, автор исследует механизм социальной деформации земельно-правовых отношений в РСФСР под влиянием сложных процессов.

Проводя сравнительный анализ, диссертант обращает внимание на блок проблем, связанных с практикой изменения законов в направлении дальнейшей заурегулированности земельных отношений, что вызывало социальную напряженность у земледельцев, стремление к замене официальных управленческих структур неформальными связями и ослабления контрольных функций земельных органов. Осуждая подобную практику, автор большое значение при этом придает процессуальным аспектам регулирования земельно-управленческих отношений в РСФСР, влияющих на эффективность государственно-управленческой деятельности.

Существующие процедуры, как показано в диссертации, не обеспечивают необходимого для реализации земельно-управленческих отношений согласования интересов (региональных, отраслевых, местных и др.) с интересами конкретных исполнителей. Земельно-управленческий процесс - это предписанная государством последовательность действий в сфере земельных отношений, логично связанных между собой и призванных обеспечить достижение целей рационального использования земли в условиях рынка и свободного предпринимательства.

Диссертант обосновывает специфические черты правовой формы как разновидности юридического процесса с позиции совершенствования деятельности земельных органов и эффективного использования правил юридической техники для развития инициативы и предприимчивости аграриев.

В диссертации развивается положение о том, что демократизация управления земельным фондом в РСФСР была жизненной потребностью, обусловленной развитием принципов историчности, всесторонности, адекватности отражения практики в теории правового регулирования земельных отношений. Однако концепция демократического реформирования не получала четкого решения и реализации в ходе многочисленных реорганизаций управления сельским хозяйством. Не было осуществлено ключевое требование радикальных преобразований в земельных отношениях - обеспечение соответствия организационных форм, структур управления его демократической сущности, что в значительной степени снижало эффективность деятельности государственно-правовых звеньев. Правовой статус крестьянина - основа управления и регулирования - часто оставался в стороне.

Диссертант стремится показать позитивные изменения в области государственного регулирования под влиянием реорганизации и внедрения общественно-самоуправленческих начал в развитии земельных отношений. При этом подчеркивается нереалистический, оторванный от права и жизни характер проводившихся реорганизаций, нацеленных на сохранение устаревшего административно-командного содержания.

В итоге анализа соответствующей практики диссертант формулирует некоторые выводы и рекомендации применительно к созданию демократической модели управления аграрным сектором, прежде всего в части ее административно-правовых аспектов и самоуправленческих начал. Необходимо прежде всего обеспечить в рамках правовой системы формирование демократического статуса аграрно-управленческих органов не административным путем "сверху вниз", а на демократической основе - "снизу вверх", выражающей волю крестьянства. Именно отсутствие волеизъявления крестьян более чем за 70-летнюю историю командно-административного управления и распределения земли советской властью не позволило осуществить переход от формального участия коллективов землевладельцев к реальному воплощению в жизнь крестьянского (народного) самоуправления всех тружеников села.

Реализация задачи совершенствования механизма правового регулирования земельно-управленческих отношений ставит проблему дальнейшего всестороннего, глубокого исследования конституционного статуса крестьянина, путей и способов, побуждающих работника к более инициативному, ответственному и эффективному труду. Структурные элементы многоукладного земельного строя, несоответствие между которыми порождало кризисы, были полностью пронизаны нитями тотального огосударствления. Примат и диктат государства сдерживал поиск оптимального баланса многосторонних интересов крестьян и государства в целом, инициативу личности, в частности. Автор обосновывает предложение о кодификации всего нормативного материала, касающегося прав крестьянина, в "Декларации прав и свобод земледельца- крестьянина в России".

В третьей главе - "Земельная реформа в России 90-х годов XX века: состояние и перспективы государственно-правового развития" - рассматриваются проблемы разнообразия форм собственности на землю и развития современного российского законодательства в сфере земельных отношений. Первым итогом земельного реформирования в 90-е годы стала структурная реорганизация в аграрном секторе экономики. Отмечаются темпы спада сельскохозяйственного производства, которые оказались значительно выше темпов "отдачи" образовавшихся новых рыночно-хозяйственных структур. Неподготовленность правовой базы формирования новых технологий управления земельной реформой в условиях "свободного" рынка и невостребованность имевшихся научных наработок для внедрения и обновления привели к утрате государственной властью содержательных приоритетов процесса реформирования. Продвижение по пути рынка в агро-крестьянскую жизнедеятельность сопровождалось отчуждением большинства населения, занятого в агросфере, от участия в реализации решений, принятых по сельскому хозяйству. Нестабильность государственных структур, дополнившаяся экономическим спадом, воспроизводила механизм ослабления власти, который не содержал приоритеты агрореформирования, особенно в отношении к крестьянству. С конца 1992 г. на первое место переместилась потребность "усиления административных и экономических мер против земельной спекуляции", хотя ультрарадикалы продолжали настаивать на сверхтемпах приватизации и "срочном введении рынка земли". Усилилось лоббирование первоочередного введения "свободы" рынка для хозяйственных земельных долей, полученных селянами при реорганизации хозяйств. Поскольку российская агрореформа с 1991 г. проводится при отсутствии не только целенаправленной программы преобразований в агропромышленном комплексе, но и ее научно обоснованной концепции, ценовая, кредитная, налоговая и инвестиционная политика привела к остановке процесса расширенного производства в АПК и свертыванию разнообразных программ социального характера. Правовая база аграрных реформ оставляет желать лучшего.