Аграрная реформа в Российской федерации: проблемы и результаты

статуса крестьянства, развитие сельского производственного и местного самоуправления, создание земельно-банковской системы и др.  

Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования и управления в сфере земельных отношений, реальной возможностью использования ряда разработанных и реализованных на практике диссертантом предложений и рекомендаций в процессе совершенствования аграрного законодательства.

Своим комплексным исследованием автор вносит посильный вклад в научную оценку правового обеспечения агрореформирования, а также его систематизацию. Существенны для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и концепций земельных преобразований в Российском государстве.

Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории и истории государства, конституционного, административного, земельного, гражданского, предпринимательского (хозяйственного), муниципального права и управления. Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий по этим и другим родственным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих, работников агропромышленного комплекса, хозяйственных руководителей.

Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направлявшихся в органы государственного управления Российской Федерации, региональные структуры власти Московской области. Так, для Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ и комитета народного хозяйства Московской областной Думы подготавливались предложения о приоритетах агрореформирования. О результатах исследований, проводившихся по месту работы автора в рамках Акционерного общества (бывшего совхоза) "Тучковский" Рузского района Подмосковья, информировались региональные органы управления и органы местного самоуправления.

На районном уровне в 1980-1994 гг. автором осуществлялась экспертиза земельных законопроектов Российской Федерации, в том числе законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, аренде, земле и др.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, теоретико-методологическая основа, излагаются научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава - "Земельные реформы в Российском государстве XV - начала XX веков: управленческо-правовой генезис" - посвящена исследованию земельно-управленческих отношений под воздействием развития земельного нормотворчества в феодальном, раннебуржуазном и последующих стадиях развития государственности. Хотя сложившееся общественное представление о праве на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивовшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом "раннефеодальной конституции". Однако необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.

Формализм сверхцентрализованного, с чертами военизированно-штабного управления в монархической России и традиция одномерного использования органами власти принципа "все для государства" дополнялись правовой системой России, декларативно провозглашавшей идеи земельной справедливости и народовластия.

Власть государства во многом наследовала моногосударственный тип управления в сельском хозяйстве, нацеленный на перераспределение прибавочного продукта аграрной сферы в пользу государственного чиновничества и поддержания крестьянства в бесправном состоянии.

Земледельческое занятие крестьянина неправомерно ограничивалось многочисленными государственными решениями, игнорировавшими его экономические интересы. Все это вызывало недоверие широких крестьянских масс к реформам, отчуждение сельхозпроизводителя от властей.

Управленческо-правовой анализ земледелия показывает, что государственно-властными структурами нерационально и своекорыстно использовался жизненный уклад и социально-правовой статус крестьянства. Во многом этот статус определяли законодательные нормы, закреплявшие положение черносотенных, владельческих и ряда других внутрисоциальных групп, насчитывавших в раннекапиталистический период до десяти разрядов крестьян. В эпоху монархической власти политико-управленческая ориентация в отношении крестьянства исходила из ограничительных и запретительных принципов, иначе говоря, из "приписки" крестьянина к земле и хозяйству, его податности, степени ограничения личностных свобод и имущественных прав. Сословный, податный характер владельца земли открывал возможность использовать в землевладении властное принуждение, естественно, в государственную пользу.

Обоснование права административно-хозяйственного подчинения и судебной власти, исходившее от господствовавшего над крестьянством сословия, имело своей целью подавить личность крестьянина, ограничить его социально-правовое пространство. Об этом свидетельствовал царский указ 1646 года, закрепивший феодальный "кодекс" превращения крестьянства в крепостную зависимость "по закону" и воспроизводивший неправовые отношения, доставшиеся в наследие от прошлого столетия.

Под земельным реформированием автор понимает целенаправленный, развивающийся комплекс аграрных приоритетов и отдельных механизмов по реализации земельных преобразований, осуществляемых отдельными акциями властей или в виде целостной программы. Государственно-правовое реформирование земельных отношений определяется в диссертации как модернизационно-развивающийся целенаправленный процесс регулирования государством этих отношений для достижения нового качественного состояния аграрного сектора экономики. Сторонами процесса реформирования выступают закрепленные законодательством субъекты управления, включая и государство, и личность крестьянина.

Наряду с субъектами, далее рассматриваются объективность и субъективность, их соотношение в процессе агрореформирования. Данный процесс приобретает определенный динамизм в результате государственного и административно-правового управления земельными отношениями.

После этапных, но не во всем удачных реформ статуса государственных, помещичьих и удельных крестьян, начавшаяся капитализация нарушила соотношение между ними и привела к усилению роли государственных крестьян с общинным владением (без права на частную земельную собственность), а также однодворцев, отстраненных от товарного производства, "дарственников" и посессионных (прикрепленных к заводам и промыслам) крестьян. Учитывая последствия расслоения крестьянства, в начале XX века была предпринята попытка определить статус сословия из числа "сильных" товаропроизводителей. Однако сверху начатая аграрная реформа вновь обанкротилась, доказав неспособность государства поддержать юридически "новую аграрную политику". Законодательные нормы для крестьянства строились, в основном, по принципу ограничений и запретов, исходя из провозглашавшейся земельной политики государства. Последняя в разных типах российского государственного устройства на протяжении столетий не имела четко выраженной социально-правовой парадигмы. Для нее характерным были излишняя централизация единоличной государевой власти.

Законодатель устремлялся к достижению управленческой цели - получить продовольствие любыми способами, вплоть до игнорирования прав крестьянства.

Все это приводило к стагнации в общецивилизованном понимании социального государства и становилось сдерживающим фактором в прогрессивном развитии отношений внутри крестьянства - главного субъекта земельной общины, набиравшей силу при отсутствии правового механизма и управленческой практики регулирования землеотношений. Потребность в таком механизме выявлялась редко и случайно, ибо вовсе подменялась субъективистским влиянием агрополитиков и помещиков.

Внимание автора концентрируется на широком диапазоне земельно-правовых проблем, решаемых государственной властью в процессе земельного реформирования. Во-первых, рассматривается единый процесс модернизации российской государственности, осуществлявшийся в ходе реформы. Во-вторых, выявляются социально-правовые причины рекрутирования российского крестьянства. Последнее обстоятельство зависело и от характера реформирования власти, и от реализации традиций российской общины. В-третьих, выявляются причины (истоки) отчуждения крестьянства от экономической власти в ходе земельных модернизаций и обосновываются важнейшие предпосылки осуществления аграрной политики в России. В основном они сводятся к следующему.

Господствовавшая в России монархическая власть на этапах раннефеодального устройства, сословно-представительной и абсолютной монархии осуществляла земельные реформы посредством жесткого воздействия на крестьянство и направления движения его от мнимой свободы к фактической несвободе, в том числе и на закате монархии. Права крестьянина при этом игнорировались.

Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений.

Преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ автор рассматривает как процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Диссертант приходит к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497-1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.

В этой связи автор делает сравнительный анализ земельно-правовой практики России и других европейских государств, где феодальные конституции оформлялись в различных конкретно-исторических условиях. Так, Германская "каролина" была принята в 30-х годах XVI века, в Австрии первый общегосударственный свод законов вводился в XIX веке. На Западе формировался тип государственности без сильно выраженной, в отличие от России, земельно-регулятивной функции, хотя и здесь политическая власть не обходила проблему создания общих правил игры в крестьянской среде. Однако нельзя не учитывать, что государственно-правовое оформление земельных реформ в России значительно сдерживалось вследствие пренебрежительного отношения к рекомендациям отечественных ученых и либерально-демократическим взглядам европейской и западной мысли в целом. Земельное реформирование сдерживали также нерешительность властей, монархический консерватизм.

В диссертации систематизируются (применительно к теме) организационно-правовые формы раннего парламентаризма в России, начиная с первого российского парламента - Государственной Думы 1906 г. Вместе с тем, анализируется роль в агрореформировании консультативно-общественных органов и специальных комиссий по подготовке земельных реформ. Царское правительство оказывало разностороннюю поддержку Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений.

Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).

Наступившее затем в сельском хозяйстве замедление капиталистических преобразований, вызревших в России к началу XIX века, было обусловлено традициями жесткости, администрирования, усилившимися после присоединения к России государств-инкорпорантов в Азии и на Кавказе.