Экологическая обстановка в Челябинской области

В обязательном порядке в сферу регионального строительного надзора попадают объекты строительства, реконструкции и капитального ремонта, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ, в том числе объекты социальной сферы (школы, объекты культуры, здравоохранения, иные объекты социальной сферы). Вплоть до принятия технических регламентов, в ходе проверок определяется соответствие выполняемых работ требованиям СНиП, ГОСТ, ТУ и проектной документации, проверяются работы, связанные с подготовкой земельного участка к строительству, земляные работы, работы по устройству фундаментов, монтажу конструкций и т.д.

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (подрядчиком), нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

При осуществлении государственного экологического контроля в рамках строительного надзора на практике неизбежно возникает проблема дублирования функций федеральных служб. В случае обязательности осуществления строительного надзора на федеральном уровне, мероприятия по контролю за выполнением экологических требований проводит уже не Росприроднадзор, а Ростехнадзор и его территориальные органы. Проведение Росприроднадзором проверки деятельности таких объектов и привлечения к ответственности виновных лиц может служить поводом для обжалования таких действий в суд по формальному основанию - превышение органами Росприроднадзора своих полномочий.

Так, МУП г. Калининграда "Управление капитального строительства" обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Росприроднадзора по Калининградской области от 30 сентября 2008 N 61/1 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 КоАП РФ. Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2008 г. решение суда отменено. Оспариваемое постановление признано незаконным по основаниям п. 1 комментируемой статьи: поскольку Управление Росприроднадзора не имеет полномочий на проведение проверки в рамках государственного строительного надзора соблюдения предприятием экологических требований при производстве работ, то не может является тем органом, в компетенцию которого входит рассмотрение административных дел этой категории (см. определение Высшего арбитражного суда РФ от 30 июля 2009 г. N ВАС-7427/09).

3. В соответствии с частью второй комментируемой статьи объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, определяются Правительством РФ. Во исполнение данных законодательных положений было принято Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. N 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Основная задача данного нормативно-правового акта - разграничить предметы ведения федерального экологического контроля и государственного экологического контроля субъектов РФ.

Рассмотрим разграничение полномочий по государственному экологическому контролю между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов на примере контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Критерии такого разграничения заложены в п. 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285 и в Постановлении Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов".

В соответствии с данными нормативно-правовыми актами, к федеральному экологическому контролю относится контроль за использованием поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, внутренних морских вод и территориального моря РФ, особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий, водных объектов, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами, средой обитания анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных или пограничных водных объектов, водных объектов, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Критерием отнесения водных объектов к объектам, подлежащим региональному государственному экологическому контролю, является использование таких объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору.

Все объекты федерального государственного экологического контроля можно условно подразделить на две категории: природные объекты и объекты хозяйственной деятельности (антропогенные объекты).

К природным объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, помимо водных объектов относятся объекты государственного лесного, земельного, геологического контроля в части, определенной положениями об осуществлении данных видов контроля, объекты, включенные в список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров РФ, природные объекты Байкальской природной территории.

К объектам хозяйственной деятельности, являющимися источниками негативного антропогенного воздействия на окружающую среду, относятся опасные производственные объекты, а также объекты федеральных энергетических систем, федерального транспорта, путей сообщения, линий связи, включая телекоммуникационные сети, линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, в том числе, находящиеся в границах внутренних контролируемых и запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельности, объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств, объекты, расположенные на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне.

4. На региональном уровне государственный контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Полномочиями по осуществлению государственного контроля они наделяются постановлениями и иными нормативно-правовыми актами регионального уровня. К ним таким относятся региональные министерства, комитеты по охране окружающей среды.

В Удмуртской Республике органом, уполномоченным осуществлять государственный экологический контроль, является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в соответствии с положением, утвержденным Правительством УР от 16 мая 2005 г. N 82 (с последующими изменениями и дополнениями). В соответствии с п. 2.1.1.1 данного Положения, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртское Республики (МПР УР) организует и осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности на территории Удмуртской Республики, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. В рассматриваемом субъекте РФ Постановлением Правительства УР от 1 июля 2002 г. N 579 принято и действует Положение о государственном экологическом контроле на территории Удмуртской Республики, которое определяет основные полномочия МПР УР в данной области. В частности, при Министерстве существует штат государственных инспекторов по охране природы Удмуртской Республики, выполняющие функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и принимающие меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их вредных последствий. По состоянию на 1 января 2010 г. всего в штате МПР УР состояло 9 государственных инспекторов, при этом министр природных ресурсов и охраны окружающей среды являлся главным государственным инспектором по должности. Такой небольшой штат государственных инспекторов по республике в целом позволяет говорить о недостаточной эффективности проводимых мероприятий по региональному экологическому контролю в промышленно развитом субъекте РФ с достаточно высокой концентрацией экологически опасных объектов.

В Волгоградской области государственный экологический контроль осуществляется Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области (Облкомприрода). Порядок осуществления регионального государственного экологического контроля определен Административным регламентом по исполнению комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю, утв. Приказом Облкомприроды от 1 сентября 2009 г. N 464/02.

В штат Комитета включены государственные инспекторы охраны природы, при этом председатель Облкомприроды является главным государственным инспектором Волгоградской области, начальники управлений, отделов, их заместители являются по должности старшими государственными инспекторами, а консультанты и специалисты отделов, осуществляющих государственный контроль - государственными инспекторами по Волгоградской области. В рамках осуществления регионального государственного экологического контроля государственные инспекторы осуществляют плановые и внеплановые проверки объектов хозяйственной деятельности Волгоградской области. При этом проверка может заключаться только в проверке документации, в первую очередь, документов, используемых при осуществлении деятельности и связанные с исполнением хозяйствующими субъектами обязательных требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды, о недрах и ВК РФ, исполнением предписаний и постановлений Комитета (документарная проверка), так и в выезде инспекторов на объект с целью проверки состояния используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, производимой продукции и принимаемых мер по исполнению обязательных требований, установленных экологическим, а также законодательством о недрах и ВК РФ (выездная проверка).

5. Вопросы, связанные с разграничением полномочий по осуществлению государственного экологического контроля между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации нередко являются предметом судебных разбирательств.

Так, определением ВАС РФ от 25 мая 2009 г. N 2930/09 было отказано в передаче дела в Президиум ВАС, на основании доказанности судами первой, апелляционной и кассационной инстанций превышения Департаментом природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы полномочий при проведении проверки соблюдения природоохранного законодательства и привлечении к административной ответственности по ст. 4.10 Кодекса об административных правонарушениях города Москвы ОАО "Мосэнерго", отнесенного к объектам федерального государственного экологического контроля. При этом Высший арбитражный суд РФ отметил, что общество хоть и отнесено к числу объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, оно обязано соблюдать требования региональных нормативно-правовых актов.

Таким образом, если предприятие является объектом федерального государственного экологического контроля, оно, тем не менее, должно соблюдать экологическое законодательство субъекта РФ, на территории которого располагается, но привлекать к ответственности за нарушение региональных законодательных положений такое юридическое лицо будет не региональный, а федеральный орган государственного экологического контроля.