Экологическая обстановка в Челябинской области

Следовательно, охрана природы должна быть комплексной. Охраняться должна не сумма отдельных природных ресурсов, а природный комплекс (экосистема), включающий различные компоненты, соединенные естественными связями, сложившимися в процессе длительного исторического развития.

Охрана и использование природы — это на первый взгляд два противоположно направленных действия человека. Однако антагонистического противоречия между этими действиями нет. Это две стороны одного и того же явления — отношения человека к природе. Поэтому вопрос который иногда задают, — охранять природу или использовать ее не имеет смысла. Природу надо использовать и охранять. Без этого невозможен прогресс человеческого общества. Природу необходимо охранять в процессе ее рационального использования. Важно разумное соотношение ее использования и охраны, что определяется количеством и распределением ресурсов, экономическими условиями страны, региона, социальными традициями и культурой населения. Основной принцип охраны природы — охрана в процессе ее использования.

6.3 Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)

1. Государственный экологический контроль представляет собой систему мер, проводимых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений международных принципов и норм, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический контроль осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

До 2004 г. основные полномочия по осуществлению государственного экологического контроля федерального уровня были возложены на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы.

За последние несколько лет полномочия по проведению государственного экологического контроля неоднократно переходили от одного федерального органа исполнительной власти к другому. Так на начальном этапе административной реформы в 2004 году, указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", государственные функции по контролю и надзору за соблюдением положений законодательства Российской Федерации были переданы от федеральных министерств федеральным службам.

Основные функции по осуществлению государственного экологического контроля на федеральном уровне были возложены в 2004 г. на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400. Росприроднадзор осуществлял экологический контроль за охраной животного мира, земель, лесов, водных объектов.

Полномочия по проведению государственного экологического контроля за охраной атмосферного воздуха и государственного экологического контроля в сфере обращения с отходами в 2004 г. были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В 2008 года данные полномочия перешли к Росприроднадзору (Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)", государственным органом, уполномоченным осуществлять государственный экологический контроль федерального уровня, в настоящее время является Росприроднадзор.

Действующее законодательство не разделяет понятия государственного контроля за охраной отдельных природных компонентов и государственного контроля за их использованием. Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 государственный экологический контроль состоит из контроля за охраной атмосферного воздуха, использованием и охраной водных объектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных), за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира и среды их обитания, за организацией и функционированием особо охраняемых природных территорий; за охраной озера Байкал. К разновидностям государственного экологического контроля на основании положений вышеуказанного Постановления Правительства РФ относятся также государственный экологический контроль, проводимый во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, государственный земельный и лесной контроль и надзор.

В отношении государственного земельного, лесного контроля и надзора, а также государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, необходимо пояснить, что по своему содержанию они выходят за рамки экологического контроля.

Так, земельный контроль, осуществляемый на федеральном уровне за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, производится в трех формах:

1) государственный земельный экологический контроль, проводимый Росприроднадзором и его территориальными органами за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

2) государственный земельный контроль за соблюдением правового режима использования земельных участков, осуществляемый Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и его территориальными органами до 1 декабря 2009 г., а с 1 декабря 2009 г. - Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Данная форма земельного контроля направлена на проверку выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков, соблюдения порядка переуступки права пользования землей и предоставления сведений о состоянии земель, исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения земельных правонарушений.

3) государственный земельный контроль за охраной почвенного слоя, проводимый на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальными органами за соблюдением выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли, требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами.

Таким образом, государственный земельный и экологический контроль не являются идентичными понятиями и не соотносятся как часть и целое. Данные понятия соприкасаются в отношении контроля и надзора, проводимого за использованием и охраной земель Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Таким образом, формулировка п. 3 Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53, в части отнесения государственного земельного контроля к разновидности государственного экологического контроля является не совсем корректной.

Подобная ситуация сложилась и в отношении государственного лесного контроля и надзора. К государственному экологическому контролю федерального уровня в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394 "Об утверждении положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора", можно отнести только одно проявление государственного лесного контроля - деятельность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по осуществлению государственного лесного контроля на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр также неоднороден по своей структуре. Согласно Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293, существует две разновидности такого контроля и надзора, осуществляемого на федеральном уровне: государственный геологический контроль, осуществляемый Росприроднадзором; государственный горный надзор, провидимый Ростехнадзором.

Из смысла положений Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)" следует, что к экологическому контролю федерального уровня относится исключительно контрольная деятельность Росприроднадзора, и никакие другие федеральные органы исполнительной власти государственный экологический контроль осуществлять не вправе. Таким образом, в области охраны и использования недр видом федерального государственного экологического контроля можно считать государственный геологический контроль, осуществляемый Росприроднадзором и его территориальными органами.

2. Частью первой комментируемой статьи предусматривается проведение государственного экологического контроля в рамках осуществления строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проведение такого надзора является обязательным. При этом полномочия по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды возлагаются на органы государственного строительного надзора, выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

ГрадК РФ (ст.ст. 53, 54) проводится различие в осуществлении строительного контроля и надзора по субъекту, порядку проведения и иным параметрам. Так, строительный контроль осуществляется самим застройщиком (заказчиком) и подрядчиком, в то время как государственный строительный надзор - государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ.

Включение в комментируемую статью положения об осуществлении экологического контроля в рамках строительного надзора связано с проведением реформы градостроительной деятельности. После принятия ГрадК РФ изменилась система органов надзора в сфере строительства, а судьба существовавших до этого разнообразных видов контроля и надзора сложилась по-разному. Так, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в области промышленной безопасности и другие виды надзора в сфере строительства теперь осуществляются в рамках единого государственного строительного надзора, который привел их к "общему знаменателю".

Сфера действия (объект) государственного строительного надзора в ч. 1 ст. 54 ГрадК сформулирована методом исключения, и распространяется только на случаи строительства или реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренных ст. 49 ГрадК РФ, т.е. объектов, проектная документация на которые подлежит обязательной государственной экспертизе. Следовательно, ни федеральный, ни региональный государственный строительный надзор не проводится в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, а также иных объектов, указанных ч. 2 ст. 49 ГрадК РФ, а также объектов капитального строительства, проектная документация которых является типовой проектной документацией или ее модификацией (см. Положение о критериях отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, утвержденное приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 июля 2007 г. N 62). Поскольку государственный строительный надзор осуществляется на федеральном и региональном уровне, субъекты его проведения и сфера действия данного надзора конкретизируются нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.

Применительно к федеральному уровню данные вопросы урегулированы Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Согласно данному правовому акту, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, а также Министерство обороны Российской Федерации - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.

На уровне субъекта РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наименование и сфера действия которых определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ. Из ст. 54 ГрадК четко вытекает верхняя и нижняя граница таких полномочий: это не могут быть федеральные объекты (уникальные, особо ценные, относящиеся к государственной тайне, автомобильные дороги федерального значения и т.д.), а также индивидуальные жилые дома и иные объекты, в отношении которых не проводится государственная экспертиза проектной документации.