Конституционные основы экологического права

     В-третьих, среди основных прав и свобод граждан впервые выделяется право на охрану здоровья, обеспечиваемое мерами по оздоровлению окружающей среды и являющееся по своей природе правом смежным с экологическими правами. Однако сами экологические права граждан и их объединений в Конституции отсутствовали. Несомненно, большим шагом вперед в конституционном регулировании экологических отношений явилось закрепление экологической обязанности граждан - обязанности охранять и беречь природу и ее богатства.

     В-четвертых, в нормах Конституции нашла отражение природоохранительная (экологическая) функция государства, осуществляемая в трех формах: заповедной охраны природы, организации рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей человека среды. Кроме того, впервые закреплялась организационная основа природоохранительной деятельности государства: полномочия Совета министров и местных Советов народных депутатов.

     В конце 80-х - начале 90-х годов, в связи  с политическими и экономическими реформами, как в Союзе ССР, так и в РСФСР, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. претерпевают существенные изменения, в них вносятся поправки и дополнения, которые затрагивают и нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Анализ этих изменений и дополнений, внесенных в период конституционных реформ с 1988 по 1992 гг., привел к следующим выводам.

     Существенно были затронуты отношения собственности  на природные ресурсы. Произошел  отказ от исключительной государственной  собственности на природные ресурсы в пользу установления многообразия форм собственности, включая государственную, частную, муниципальную и иные формы и провозглашения их равенства. Однако устанавливались конституционные ограничения оборота земельных участков, что мешало в полной мере реализовать гражданам и юридическим лицам право собственности на землю. Субъектами права государственной собственности стали выступать как Российская Федерация в целом, так и ее субъекты Федерации.

     В конституции наметился путь к  экологизации ее положений. В первую очередь, появляются производные от термина "экология" понятия "экологическое благополучие", "экологическое развитие", "экологическая безопасность". Кроме того, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, наряду с рациональным использованием природных ресурсов выделяются в качестве одних из направлений деятельности государства, составляющих его экологическую функцию. Конституционно закрепляется экологическая обязанность граждан - сохранять природу и окружающую среду, однако по-прежнему отсутствуют экологические права граждан и их объединений.

     На  закрепление и распределение  полномочий государственных органов  в области регулирования экологических  отношений повлияли следующие факторы: 1) произошедшая замена структуры государственного аппарата, построенной на верховенстве таких органов государственной власти, как Советы, на новую систему, основанную на принципе разделения властей; 2) ведение института местного самоуправления; 3) установление нового федеративного устройства России. Регулирование отношений в сфере "общество-природа" стало осуществляться на двух уровнях: федеральном и субъектов Федерации. Экологическое законодательство (в широком смысле слова) было отнесено к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. 
 

     2 КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

     2.1 Понятие, содержание  и классификация  конституционных  основ экологического  права.

     Конституционные основы экологического права имеют  особый характер в ряду конституционных основ других отраслей права, поскольку экологическое право - отрасль права, имеющая специфику, обусловленную сущностью регулируемых ей отношений - экологических отношений. Они являются не только базой развития экологических отношений, отражающей особенности последних, но сами находятся в зависимости от естественных законов развития природы, и, следовательно, должны их выражать и быть ими связаны.

     Конституционные основы экологического права - самостоятельный  межотраслевой правовой институт, который  понимается в узком и широком значениях.

     В узком понимании - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, регулирующих основы экологических  отношений, включающих в себя отношения  по охране окружающей среды, обеспечению  экологической безопасности, рациональному использованию и охране природных ресурсов.

     В широком значении под конституционными основами экологического права понимается совокупность конституционно-правовых норм, содержащихся в Конституции  Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в Федеративном договоре, договорах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, направленных на регулирование экологических отношений.

     Классификация конституционных основ охраны окружающей среды обычно дается на основе выделения групп норм Конституции РФ 1993 года. Основанием такого деления норм являются принципы, исходные положения и конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

     При анализе Конституции России как  источника экологического права  можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки  зрения последовательного обеспечения  охраны окружающей среды и рационального природопользования, и "чисто" экологические.

        К общим относится норма, сформулированная  в ст. 1: "Российская Федерация  есть демократическое федеративное  правовое государство". Характеристика  РФ как правового государства  означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства - это то, что власть связана правом, когда право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое государство" используется понятие "господство права". Правовое государство исходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований экологического права будет служить одним из критериев правового государства.

        В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.

        Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой сфере - это деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.

        Давая характеристику специальным конституционно-экологическим нормам, можно обнаружить следующее их деление на подгруппы:

      1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя;

      2) нормы, определяющие права и  свободы человека и гражданина;

      3) компетенционные нормы.

      В первую группу конституционных норм в области охраны окружающей среды  и природопользования входят положения  ст. 9 Конституции Российской Федерации. Во-первых, в этой статье, использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1). Во-вторых, данная норма указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану, именно в этой норме закрепляется "экологическая функция государства" (ч. 1). В-третьих, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты (ч. 2). При этом природоресурсное законодательство последовательно решает вопрос о формах собственности в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство природных объектов (водные объекты, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя на долю частной и муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и (или) предоставляя возможность на определенных условиях пользоваться ими. Такая политика не отличается принципиально от принятой в зарубежных странах, где, например, водные объекты, как правило, также являются государственной собственностью. Однако, в настоящее время все чаще вносятся предложения о распространении частной собственности на природные ресурсы, оборот которых действующим законодательством не допускается

      Вторую  группу конституционных норм в области  охраны окружающей среды и природопользования составляют положения ст.ст. 36, 41, 42, 58 Конституции Российской Федерации. Так, статья 36 во многом дополняет ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Она подчеркивает связь права собственности на природные ресурсы с основными правами и свободами человека и гражданина. Тем самым она создает основание для целого ряда юридически значимых действий и их последствий - вплоть до обращения в национальные и международные судебные инстанции для защиты данного права. Здесь существует коллизия правовых норм. Во-первых, в ч. 2 ст. 9 закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Конституционная формулировка "могут находиться" может трактоваться по-разному: с одной стороны, можно полагать, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности, с другой - по усмотрению законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах собственности. Во-вторых, и в ч. 1 ст. 36 и в ч. 2 ст. 9 конкретизируется только земля как объект права частной собственности. В отношении других природных ресурсов в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права собственности: владения, пользования и распоряжения. Отсюда споры о равнозначности понятий. Смысл данной формулировки с эколого-правовой точки зрения состоит в определении крайне важных конституционных ограничений права собственности на природные ресурсы, состоящих из двух групп: 1) запрещается нанесение вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и законным интересам иных лиц. В эту группу входят также положения ч. 1 ст. 41, устанавливающие права на охрану здоровья и медицинскую помощь, так как охрана окружающей среды является важным фактором обеспечения охраны здоровья. Согласно ч. 2 ст. 41 гарантиями такого обеспечения являются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл приобретает норма ч. 3 ст. 41 об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Ядром конституционных основ охраны окружающей среды является ст. 42, закрепляющая три самостоятельных правомочия: право на благоприятную окружающую среду; право на достоверную информацию о ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. При этом в Конституции особо выделяется обязанность собственников при осуществлении владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

      Третья  группа конституционных норм в области  охраны окружающей среды и природопользования включает положения ст.ст. 71, 72, 74, 114 Конституции Российской Федерации. Регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что некоторые положения ст. 71, в частности, п. "е" и п.п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды относятся к "чисто экологическим" нормам. Функции государства по охране окружающей среды получили в Конституции Российской Федерации развитие также в ч. 2 ст. 74, устанавливающей, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, а также в п. "в" ст. 114, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

      Следует отметить, что приведенная классификация  конституционных норм в области  охраны окружающей среды и природопользования представлена нормами, непосредственно регулирующими экологические отношения. Вместе с тем в правоприменительной практике особое значение приобретает реализация конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования в том ракурсе, что их нельзя рассматривать в отрыве от конституционных норм общего характера, которые дополняют, конкретизируют их, а в некоторых случаях позволяют избегать их неправильного толкования.

      Рассматривая  конституционные нормы в области  охраны окружающей среды и природопользования в рамках трех обозначенных групп, правильнее было бы говорить о двух видах норм. С этой позиции следует выделять:

      - конституционные нормы в области  охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 36, ст. 42, ст. 58, п.п. "д" (в части,  касающейся охраны окружающей  среды), "к" ст. 72);

      - конституционные нормы в области природопользования (ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 58, п.п. "в", "д" (в части, касающейся природопользования), "к" ст. 72, ч. 2 ст. 74).

      При этом конституционные нормы в  области природопользования, нашедшие дальнейшую конкретизацию в законодательстве, обозначенном многими специалистами как природоресурсное, целесообразно также делить на нормы в области охраны уже конкретного компонента природной среды, например охрана земель, и нормы в области его использования, которые будут составлять две стороны одного явления - "использование и охрана природных ресурсов", обеспечивая тем самым неразрывность использования и охраны природных ресурсов.