Коррупция

 

По своему содержанию приговор 1549 года формально представляет собой  акт, определяющий местнические соотношения  между отдельными воеводскими должностями. В рамках признания правомерности  местничества находится и другая группа норм, формулируемых приговором: о порядке регулирования тех  случаев, когда служебные отношения  между теми или иными служилыми  людьми не соответствуют местническим счетам между ними. Однако существо приговора 1549 года о местничестве заключалось  не в простой регламентации местнических счетов в полках, а в борьбе против местничества.

 

Для понимания политической направленности приговора о местничестве очень много дает то толкование, которое было дано этому приговору  во время похода 1549-1550 гг. после приезда  во Владимир митрополита Макария, когда  вопрос о местничестве являлся предметом  обсуждения царя, митрополита и бояр, и только что принятый приговор о  местничестве был вновь подтвержден. Опираясь на это подтверждение, Макарий  в своем обращении к служилым людям следующим образом сформулировал  тот порядок, которым должна была определяться служба всех категорий  служилых людей во время похода: «А лучитца каково дело, кого с ким  царь и великий князь на свое дело пошлет, а хотя будет кому с кем  и не пригож быти своего для отечества, и бояре б, и воеводы, и князи, и дети боярские для земского дела все ходили без мест. А кому будет  каково дело о счете, и как, оже  даст бог, с своего дла и с земского придет, и государь им счет тогды  даст».[5]

 

Речь Макария, внесенная  в текст официальной Разрядной  книги, может рассматриваться как  своего рода официальный комментарий  к тексту приговора о местничестве. Совершенно так же излагается существо приговора 1549 года и в «Царских вопросах»  Стоглавому собору, где приговор о  местничестве характеризуется как  закон, устанавливающий принцип: «О местех в воеводах и в всяких посылках в всяком разряде не местничатися, кого с кем куды ни пошлют» [5].

 

Таким образом, как по свидетельству  Макария, так и по заявлению самого Ивана IV, смысл приговора о местничестве заключался в установлении службы в  полках «без мест» и в запрете  «местничаться» во время похода.

 

Будучи одной из наиболее ранних по времени политических реформ 40-50 годов, приговор о местничестве отразил в себе общий характер политики правительства и продемонстрировал  формы и пути реализации этой политики.

 

В 1556 году была реформирована  система кормлений и наместнического  управления. В уездах с большей  долей частного феодального землевладения  власть переходила в руки губных старост, избираемых из дворянской среды данного  уезда. А в местностях с черносошным  населением выбирались земские старосты.

 

Прежние поборы в пользу кормленщика  были заменены специальным фиксированным  налогом - «кормленным откупом», шедшим в казну. Из этих доходов стала  выплачиваться денежная «подмога»  служилым людям для выхода на военную  службу.

 

В историографии существует общепринятое мнение о том, что система  кормлений была ликвидирована в  ходе реформ Ивана IV в 1555--1556 годы, и  будто бы это было важным шагом  на пути строительства государства. Такое мнение предполагает, что «приговор» царя был исполнен неукоснительно, и что власть перестала выполнять  свою кормленческую функцию. Однако это далеко не так. Исполнение древней  функции различимо без труда  в новых формах, которые она  приняла.

 

Во-первых, наделяя своих  слуг поместьями, царь увеличивал число  кормленщиков. Во-вторых, оплачивая  службу в основном натурой, царь утверждал  себя в качестве кормильца. Высшие чины получали дворцовый корм (мясо, рыбу, вино, хмель, сено, солод), низшие -- другие продукты (зерно, муку, соль, овес). Служилым людям все-таки платили деньгами, хотя частично и нерегулярно. Однако выражение «денежный корм», употребляемое  для обозначения такого вида оплаты, выдавало кормленческую функцию  власти.

 

Поскольку денежные оклады были ненадежны, а платежи натурой  недостаточны, приказные и служилые люди прибегали к практике «кормления от дел». Почести и поминки (деньгами или натурой), подносимые им с целью  ускорить решение дела, считались  законной статьей их дохода. Правительство  грозило карой только за посулы, но на практике их было трудно отличить от почестей и поминок.

 

Первые ограничения использования  власти устанавливались обычаем, уставными  правилами, нормами Русской Правды и представляли определение размеров и порядка взимания поборов с  населения. Злоупотребления выражались, главным образом, в излишних поборах. В уставных грамотах наместничьего  управления, в вечевых грамотах также  проводилась граница между дозволенным  и недозволенным, выделялись посулы разрешенные и «тайные», запрещалось  нарушение пределов ведомства. [6]

 

Разрушение спаянности частных  интересов с государственными начинается с XIV века, когда в договорах между  княжескими родами и семьями впервые  появляется понятие княжеской службы. Публично-правовой элемент проникает  в служебные отношения с укреплением  государственного строя, который был  напрямую связан с усилением внимания к надлежащему выполнению своих  функций должностными лицами. Весьма негативную роль на развитие служебных  отношений сыграло существование  кормления - должностные злоупотребления  в тот период носили характер бытового явления.

 

В Судебнике Великокняжеском (1497г.) появилось понятие о взяточничестве как деянии запрещенном. В целом  запрет нарушения некоторых форм служебной дисциплины был связан с деятельностью суда. Судебнику 1550 г. известно наказуемое принятие посулов, неумышленное и умышленное неправосудие, выражавшееся в вынесении неправильного  решения по делу под влиянием полученного  вознаграждения, казнокрадство.

 

В Судебнике 1550 года законодателем  произведено разграничение между  двумя формами проявления коррупции: лихоимством и мздоимством. В  соответствии со ст. 3, 4 и 5 Судебника  под мздоимством подразумевалось  выполнение действий по службе должностным  лицом, участником судебного разбирательства, при рассмотрении дела или жалобы в суде, которое оно выполнило  вопреки интересам правосудия за вознаграждение. Под лихоимством  понималось получение должностным  лицом судебных органов разрешенных  законом пошлин свыше нормы, установленной  в законе.

 

К 1556 году в России была отменена система содержания аппарата управления за счет натуральных и денежных сборов и заменена земским управлением  с установлением оплаты труда [17].

 

Царем Иваном Грозным в 1561 году введена была Судная грамота, которая  устанавливала санкции за получение  взятки судебными чиновниками местного земского управления.

 

Соборным Уложением 1649 г. представлены уже группировки таких  преступлений; общие и специальные, совершенные должностными лицами. Осуществление  правосудия составляло задачу почти  каждого административного органа, что открывало широкие возможности  для злоупотреблений, поэтому первое место занимало неправосудие: умышленное, вызванное корыстными или личными  мотивами, и неумышленное.

 

16 августа 1760 года, императрица  Елизавета, дочь Петра Первого,  издала указ, запрещавший рассматривать  государственные должности как  «кормление» для чиновников. Согласно  указу, чиновник не «становился  на кормление», как было с древних  времен, а прежде всего обязывался  «старательно службу исправлять»  - в противном случае его можно  было понизить в должности  или вообще удалить в отставку. На сегодняшнем языке Елизавета  запретила «ходить во власть  за деньгами», то есть открыла  борьбу с коррупцией [9].

 

Но и в конце XVII века, 150 лет спустя после отмены, система  кормлений оставалась вполне действенной. Если она как бы маскировалась  под новые виды практики, то подача, вошедшая в обиход в это же время, наоборот, сохраняла на виду и даже подчеркивала кормленческую функцию  верховной царской и патриаршей власти. Подача стала средством установления и поддержания местничества, то есть иерархии знати. Подачу, этот знак близости к царю или, вернее, магической связи  с ним или патриархом, несомненно, следует рассматривать как элемент  харизмы русских правителей [21; 178].

 

Глава II. Коррупция как  явление общественной жизни

 

 

Коррупция - не только результат  старой традиции «кормления от дел», это  прежде всего, слияния власти и людей  власти, т. е. господства власти над  законом, отсутствия развитых элементов  гражданского общества с его ответственностью, разделением властей и подчинением  власти закону.

 

Первое упоминание о коррупции  в системе государственной службы, нашедшее отражение в древнейшем из известных человечеству памятнике  государственности - архивах Древнего Вавилона, относится ко второй половине XXIV века до н. э. [6].

 

Современное понятие коррупции  начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования  централизованных государств и ныне существующих правовых систем.

 

Одно из самых коротких определений принадлежит Джозефу  Сентурия: Коррупция -- это злоупотребление  публичной властью ради частной  выгоды.

 

При этом действие, определяемое как коррупционное, может относиться к разряду законных или противозаконных. Оно может задевать общественное мнение, подрывая чувство справедливости. Его следствием может быть вполне измеримый материальный (например, в случае казнокрадства) или нематериальный (утрата доверия) результат.

 

Причины коррупции могут  быть политическими, экономическими, идеологическими, управленческими, социокультурными и  социально-психологическими. Г.А. Сатаров  и его коллеги выделили из числа  наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции в современной  России, помимо дисфункций государственной  машины и некоторых исторических и культурных традиций, стремительный  переход к новой экономической  системе, неподкрепленный необходимой  правовой базой и правовой культурой, отсутствие в советские времена  нормальной правовой системы и соответствующих  культурных традиций, а также распад партийной системы контроля.[15]

 

В.М. Полтерович предлагает различать  среди факторов, порождающих коррупцию, фундаментальные, коренящиеся в  несовершенстве экономических институтов и экономической политики, организационные -- «слабость государства» и социетальные, зависящие от предыстории и связанные  с массовой культурой, особенно с  нормами бюрократического поведения. [13; 30 - 39]

 

Современная Россия унаследовала во многом архаичную институциональную  структуру, характеризовавшуюся, в  первую очередь, зачаточной формой частной  собственности, свободной цены и  других экономических институтов, господством  внеэкономических форм принуждения, что  проявлялось в нормах законодательства (формальных правилах поведения), повседневной практике, поведении граждан на основе усвоенных формальных и неформальных правил, в определенных культурных традициях и ценностях, разделяемых  основной частью населения [10; 25 - 32].

 

Наличие, отсутствие или степень  коррупции в государстве зависит, прежде всего, и главным образом, от законодателя, определяющего и  закрепляющего в законах политику государства, в том числе политику, характеризующую отношение государства  к коррупции.

 

Слово «коррупция» прочно вошло в русский лексикон. О  том, что это явление в наше время стало одной из наиболее серьезных угроз национальной безопасности страны, говорится с самых высоких  трибун, обеспокоенность его распространением высказывают зарубежные наблюдатели. Например, член Еврокомиссии Пьер Дибман не так давно заявил, что жертвами злоупотреблений со стороны чиновничества  сегодня являются все без исключения граждане России.

 

Бюрократические услуги составляют непосредственный элемент российских рынков. Действия представителей власти структурируют рыночные взаимодействия и связаны с воспроизводством асимметричных отношений неэкономического контроля и принуждения, сохранение же множества бюрократических барьеров выступает способом сохранения всеобщей зависимости от чиновников. Коррупция  укоренена в хозяйственной жизни  страны. Банальное взяточничество выступает  всего лишь начальной формой взаимоотношений  предпринимателя и чиновника.

 

Взяточничество не искоренено, как бы с ним не боролись. Словно метастазы, оно пронизывает все  сферы жизни нашего общества. Неоднократно на страницах средств массовой информации можно прочитать заметки или  статьи о таких преступлениях. Пугает то, что взятки берут в большинстве  случаев государственные служащие, и что особенно печально, служащие правоохранительных органов, которые  согласно Уголовному Кодексу, обязаны  охранять право и правопорядок. Среди  коррупционных преступлений этого  уровня держат приоритет преступления, квалифицирующиеся как использование  должностным лицом своих служебных  полномочий вопреки интересам службы

 

С ростом масштабов бизнеса  и укреплением взаимного доверия  складывается система обмена услугами и неформальные контракт - отношения, утверждаются новые социальные нормы. Не все предприниматели следуют  именно этим правилам. Имеет место  дифференциация предпринимателей по характеру  взаимоотношений с властными  институтами [20; 56 - 59].

 

Родоначальником Бюрократии в России часто считают Петра I, а ее утвердителем и окончательным  организатором -- гр. Сперанского. На самом  деле уже одно «собирание Русской  земли» необходимо требовало централизации  в управлении, -- а централизация  порождает, бюрократию. Только исторические основы русской Бюрократии -- иные в  сравнении с бюрократиями Западноевропейскими. На Западе (за исключением Англии и  Швейцарии) чиновничество сыграло  видную историческую роль: оно соединило  в одних руках раздробленную  верховную власть и служило сплочению  национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в свое время союз с  королевскою властью для низложения феодализма. Французский легист был  человек «худородный», враждебно  относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был  обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной  связи между дворянством и  чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории  местного управления в Poccии.