Амнистия и помилование в российском уголовном праве

   28 декабря 2001г. Президент Российской  Федерации В.В. Путин подписал  Указ «О комиссиях по вопросам  помилования на территориях субъектов  Российской Федерации», которым утверждено «Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации».

   Настоящим Указом упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации,  по поводу деятельности которой было высказано немало критических замечаний в печати. Комиссию не без оснований упрекали в том, что по ее инициативе было помиловано немало лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, рецидивистов и других лиц, которые не всегда заслужили милость главы государства.

   Приведем  только один пример. По данным Н.В. Елисеевой, полученным на основе обобщения материалов Управления Президента РФ по вопросам помилования, в 1996 – 2000 г. среди всех помилованных осужденные за убийства и причинение тяжкого вреда здоровью составляли: в 1996 г. – 40% (среди всех отбывавших лишение свободы они составляли 22,3%), в 1997 г. – 58,6% (соответственно – 23,4%), в 1998 г. - 55,5% (соответственно – 23,5%), в 1999 г. – 51% (соответственно –22,4%), в 2000 г. – 45,5% (соответственно – 23,9%). Иными словами, удельный вес помилованных этой категории осужденных в 2 раза превышал их удельный вес среди всех отбывающих наказание в виде лишения свободы.

   Необходимо  отметить, что за последние годы (не считая 2001) активность помилования в Российской Федерации резко возросла. Так, если в 1998 г. удовлетворены ходатайства 11% обратившихся (4244 человека), то в 1999 г. – 33% (11627 человек). При таком положении вряд ли вызывает удивление, что уже в 2000 г. с ходатайствами о помиловании обратилось на 60% больше осужденных. Помиловано было 12836 человек (22,4% всех обратившихся). Те же данные в процентах к числу отбывающих наказание выглядят следующим образом: В 1996 – 1998 г. число помилованных составляло 0,5 – 0,6% от числа отбывающих наказание в виде лишения свободы. В 1999 г. удельный вес помилованных вырос в 3 раза (1,5%), а в 2000 г. – почти в 4 раза (1,9%)!

   Указ  Президента был направлен на упорядочение решения вопросов помилования в  Российской Федерации. Одновременно с  упразднением названной Комиссии по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации были образованы Комиссии по вопросам помилования в субъектах Российской Федерации. Им и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации делегировано право предварительного рассмотрения ходатайств осужденных о помиловании. Этим самым функция рассмотрения ходатайств осужденных фактически децентрализована, что имеет ряд положительных моментов. Решение вопроса переносится в регион, в котором лицо отбывает наказание. Комиссии и губернатору известно и может быть учтено состояние преступности в регионе, распространенность тех или иных преступных деяний, общественный резонанс, который в свое время был вызван совершенным преступлением и т.п.

   Вместе  с тем и новый порядок помилования, как нам представляется, несовершенен.  

   Прежде  всего, возможны трудности в обеспечении  единого подхода к помилованию  осужденных. Вместо одного органа предварительного рассмотрения вопросов помилования  их стало 89. Кроме того, они «отдалены» от субъекта принятия окончательного решения - Президента Российской Федерации. Поэтому не ясно, смогут ли комиссии и губернаторы обеспечить единый государственный подход к помилованию осужденных, избежать местничества при решении столь важного вопроса, затрагивающего права человека.

   Согласно  последней переписи осужденных к  лишению свободы (ноябрь 1999 года), 83,8% отбывают наказание на территории субъекта, где они ранее проживали, соответственно, 16,2% - на территории других субъектов  Российской Федерации.  Думается, что  при таком подходе нужны дополнительные механизмы (гарантии) на уровне федерального центра, чтобы если не исключить, то хотя бы минимизировать возможные коррупционные проявления на уровне субъектов Российской Федерации. 

   В Указе Президента РФ и утвержденном им Положении довольно много пробелов.  

   Ранее Комиссия была образована при Президенте Российской Федерации. Сейчас статус Комиссии не определен. Судя по тому, что ходатайства  о помиловании должны направляться из исправительных учреждений в территориальные  органы Министерства юстиции – комиссии должны создаваться при них.

   Указом  Президента Российской Федерации установлено, что на образованные Комиссии возлагается  «предварительное рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции». В этих учреждениях отбывают наказание большинство осужденных, но не все. Военнослужащие, приговоренные к содержанию в дисциплинарных воинских частях, к ограничению по воинской службе, не отбывают наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России. Аналогично не исполняется учреждениями уголовно-исполнительной системы Минюста такое наказание, как штраф. Получается, что на осужденных военнослужащих и осужденных к штрафу установленный порядок помилования не распространяется. Это делает невозможным само помилование указанных категорий осужденных, что противоречит Конституции Российской Федерации и ст. 85 УК РФ, не делающих исключений в праве на помилование в зависимости от вида отбываемого наказания. Для устранения данного пробела необходимо дополнение как Указа, так и утвержденного им Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании.

   Указом  Президента Российской Федерации на Комиссии по помилованию возлагаются  также задачи осуществления общественного контроля за условиями содержания осужденных. Напомним читателю, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О. Миронов неоднократно призывал государственные власти ввести общественный контроль за местами принудительного содержания, в том числе и лишения свободы.

   С участием Уполномоченного разработан проект федерального закона «Об общественном контроле за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания», который, к сожалению, пока не принят Государственной Думой. Поэтому, понимая важность общественного контроля за условиями содержания осужденных, в то же время следует признать решение о возложении этой задачи на Комиссии по вопросам помилования ошибочным.

   Во-первых, функции помилования и общественного  контроля различны по своим характеристикам, они не пересекаются и представляют собой различные виды деятельности. В процессе рассмотрения ходатайств осужденных о помиловании, исходя из тех документов, которые должны быть представлены в комиссию, не могут быть установлены факты нарушения их прав путем ненадлежащих условий содержания осужденных. А в процессе проверки условий содержания, как правило, не могут быть обнаружены обстоятельства, свидетельствующие о необходимости применения помилования к осужденным.

   Во-вторых, осуществление общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказание, в том числе и за созданием надлежащих условий содержания осужденных, согласно ст.23 УИК РФ определяется федеральным законом, а не указом Президента РФ.

   В-третьих, комиссии по вопросам помилования, как  определено в ст.3 Указа Президента РФ, на две трети формируются из представителей общественности. Одну треть будут составлять, по всей видимости, представители государственных  органов власти, в первую очередь правоохранительных (МВД, уголовно-исполнительной системы Минюста) структур, судебных органов и т.п. При таком подходе можно представить себе члена комиссии по вопросам помилования - начальника управления (главного управления) исполнения наказаний в субъекте РФ, осуществляющего ... общественный контроль за условиями содержания осужденных в подведомственных ему учреждениях. Либо прокурора, по долгу службы надзирающего за созданием надлежащих условий содержания в исправительных учреждениях, в той же роли.

   Для справки следует вспомнить, что  запрещалось избрание в ранее  действовавшие еще при советской  власти наблюдательные комиссии, осуществлявшие общественный контроль за исполнением  наказаний, прокуроров, судей, сотрудников  МВД и учреждений, исполняющих  наказания.

   Комиссию  по вопросам помилования при Президенте РФ часто упрекали в том, что она  подменяет собой суд, представляя  к помилованию лиц, в отношении  которых вынесен, с ее точки зрения, явно несправедливый или незаконный приговор. С правовой точки зрения такой подход бывшей комиссии небезупречен, так как изменять явно несправедливый и незаконный приговор должен только суд, а не Президент РФ. Однако, учитывая частые огрехи судебной власти, такие действия комиссии при Президенте РФ объяснялись, видимо, тем, что у нее не было действенных рычагов, позволяющих оперативно запустить механизм судебного пересмотра приговора.  

   К сожалению, таких реальных возможностей нет и у образуемых комиссий по вопросам помилования на территориях  субъектов РФ. Между тем эту  проблему можно было бы решить, установив, что в комиссию по вопросам помилования входят по должности лица, имеющие право принесения протеста (по терминологии нового УПК РФ – представления) на приговоры судов, а также предусмотрев право комиссии по вопросам помилования принимать рекомендации о принесении представления об изменении (отмене) вступившего в законную силу приговора суда. 

   Деятельность  по рассмотрению вопросов помилования  осужденных неразрывно связана с  обеспечением прав человека при реализации уголовного преследования, причем как осужденных, так и потерпевших от преступлений. В связи с этим целесообразно предусмотреть включение по должности в состав комиссий по вопросам помилования уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Они должны входить в ту часть (одну треть) комиссии, которая формируется не из представителей общественности.

   Согласно  Указу Президента РФ и Положению  о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации  единственным субъектом возбуждения  процесса помилования является сам осужденный. Без его ходатайства о помиловании не будет рассмотрения его дела комиссией, губернатором, а затем и Президентом РФ.

   Между тем по разным причинам сам осужденный может воздерживаться от подачи соответствующего ходатайства, в связи с чем представляется целесообразным предоставить право возбуждения ходатайств о помиловании близким родственникам осужденного, учреждениям и органам, исполняющим наказания, Уполномоченному по правам человека в РФ и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ. При этом, конечно, необходимо нормативно урегулировать последствия такого обращения, включая получение письменного согласия осужденного, представляемого для помилования.

   Ранее, еще в советские времена, кроме  осужденного, инициировать рассмотрение вопроса о помиловании осужденного могли его родственники, наблюдательные комиссии, администрация исправительных учреждений. И действующее законодательство, а именно ст. 175 УИК РФ, предусматривает право администрации учреждения или органа, исполняющего наказание, представить осужденного к помилованию, однако принятое Положение этого не учитывает.  

   А сам Президент РФ, по собственной  инициативе, может помиловать осужденного  без его ходатайства, как он это  сделал в недавнем прошлом с гражданином  США Поупом, осужденным к двадцати годам лишения свободы за шпионаж? Положение этого также не предусматривает.  

   Между тем ч. 3 ст.184 УИК РФ допускает  возможность помилования осужденных к смертной казни по инициативе Президента РФ. Согласно переписи осужденных к  лишению свободы, 18,6% осужденных к смертной казни, почти каждый пятый, не обращались к Президенту РФ с ходатайством о помиловании. Но они были им помилованы.

   Как известно, назначение смертной казни  приостановлено решением Конституционного Суда РФ впредь до повсеместного введения в Российской Федерации суда присяжных. Однако, до сих пор смертная казнь остается в Уголовном кодексе РФ. С введением предусмотренного новым УПК РФ суда присяжных во всех субъектах РФ это препятствие для назначения смертной казни отпадет, и вопрос о помиловании осужденных, не подавших ходатайство о помиловании, если не будет отменена смертная казнь, станет вновь актуальным. Опять же в Указе Президента РФ и Положении о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании об особенностях рассмотрения ходатайств осужденных к смертной казни ничего не говорится.

   Решение вопроса об удовлетворении или отклонении ходатайства о помиловании связано  с оценкой многих обстоятельств, которые индивидуальны для каждого  осужденного. Поэтому весьма привлекательна идея дать перечень обстоятельств, принимаемых во внимание при рассмотрении ходатайства о помиловании. В этом смысле заслуживает одобрения попытка формализации таких обстоятельств, предпринятая в п.12 Положения. Однако, юридическая природа и, следовательно, важность разных обстоятельств не одинакова.

   В п. 12 Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании установлено, что при рассмотрении ходатайств принимаются во внимание: характер и степень общественной опасности  совершенного преступления; поведение во время отбывания и исполнения наказания; срок отбытого (исполненного) наказания; совершение осужденным преступления в период назначенного судом испытательного срока условного осуждения; применение ранее в отношении осужденного акта амнистии, помилования или условно-досрочного освобождения от наказания; возмещение материального ущерба, причиненного преступлением; данные о личности осужденного: состояние здоровья, количество судимостей, семейное положение, возраст, другие обстоятельства, если комиссия сочтет их существенными для рассмотрения ходатайства.