Соотношение гражданского и земельного законодательства в регулировании сделок с землей

      Применительно к праву собственности и иным вещным правам на землю, полагает И.А. Иконицкая, ГК РФ ограничивается упоминанием о том, что земля может находиться в собственности государства, муниципальной собственности и собственности граждан и юридических лиц (ст. 214) и установлением видов вещных прав (ст. 216).

      Разрешение  оборота земли и установление особых правил такого оборота, констатируется со ссылкой на ст. 129 и 209 ГК РФ, - это прерогатива земельного законодательства. Что касается оснований приобретения права собственности (ст. 218 ГК), то они, по мнению И.А. Иконицкой, распространяются на земельную собственность лишь частично, так как право собственности на землю может возникнуть и на основе административного акта и в порядке приватизации государственных земель, установленных земельным законодательством.

      Касаясь части второй ГК РФ И.А. Иконицкая  ограничивается замечанием о том, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" от 28 января 1996 г. нормы этой части ГК РФ, касающиеся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

      "Таким образом, - подытоживает свой анализ И.А. Иконицкая, - можно сделать вывод, что приведенные нормы гражданского права применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер. Иными словами, при регулировании отношений земельной собственности и иных вещных прав на землю необходимо использование понятийного аппарата, основных принципов и норм, содержащихся в гражданском законодательстве. В земельном законодательстве, - продолжает она, - должна найти свое отражение специфика правового регулирования земельных отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшим природным ресурсом и средством производства.

      Также необходимо отметить, что в ноябре 2002 года на Заседании Ученого Совета Института государства и права РАН были  обсуждены вопросы применения нового Земельного Кодекса РФ. И.А. Иконицкой было высказано следующее отношение к проблемам, связанным с применением нового Земельного Кодекса РФ.  Основной вопрос, который сейчас возникает - это соотношение земельного и Гражданского кодексов. Как известно, в ЗК содержится ряд норм, которые противоречат аналогичным нормам, содержащимся в ГК РФ. В ЗК установлено , что отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются земельным законодательством, а отношения по владению, пользованию и распоряжению землей, т.е. имущественные отношения, регулируются гражданским законодательством. Такая формулировка мало, что проясняет. На практике судьи сталкиваются с большими трудностями: как решать вопросы применительно к ряду положений, на которых следует остановиться.⁵  

      В последнее время вышло много  комментариев к ЗК, в которых прослеживается теоретическая посылка, что нормы  ЗК являются специальными по отношению к нормам   ГК и, следовательно, они имеют приоритет при регулировании земельных отношений.

      В этой связи возникает вопрос о  том , что такое общее и специальное  законодательство? В какой мере эта  норма может быть применена к  таким законам, которыми являются  кодексы, например ГК РФ и ЗК РФ? И может ли ЗК быть специальным по отношению к ГК? Что в таком случае критерий для выделения общего и специального закона. Является ли таковым объект и предмет правового регулирования или специальные субъекты, которые принимают участие в тех или иных отношениях?

      Если  все отношения, объектом которых  является земля, должны быть урегулированы  земельным законодательством, то возникает  вопрос а как же быть с гл.17 ГК, регулирующей ряд отношений, носящих как имущественный характер, так и отношения, связанные с использованием земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на данной территории?

      Если  признать правильным выделение специального законодательства по объекту, то тогда  можно было бы предположить, что в ГК только общие нормы, касающиеся, в частности, содержания права собственности, свободы и содержания договора, определения таких понятий, как реквизиция, конфискация и т.д., а в ЗК должны содержаться особенности применения соответствующих норм к отношениям, объектом которых являются земельные участки.

      Сегодня ЗК регулирует ряд отношений, уже  урегулированных в гл.17 ГК РФ и  в ч.2 ГК, в полном противоречии с  соответствующими статьями ГК РФ. При  этом здесь не идет речь о специальном  объекте, ни о специальном субъекте, в силу чего принцип приоритета специального закона над общим в данном случае не применим. Так, например, ГК допускает определенное распоряжение земельными участками, находящимися на иных, кроме права собственности, вещных правах, а ЗК категорически запрещает любое распоряжение указанным участком; ст.553 ГК допускает отчуждение земельного участка без находящейся на нем недвижимости, а ст. 35 ЗК запрещает. Каким же образом в этой ситуации поступать судьям? На эти вопросы трудно ответить.

            В появившихся сейчас комментариях говорится, что ЗК имеет приоритет, потому что там содержатся специальные нормы. Однако данные нормы отнюдь не являются специальными. Специальными нормами, по мнению И.А. Иконицкой, могут быть только те, которые рассчитаны на специальный объект или субъект. Расхождения гражданского и земельного законодательства приводят к тому, что в одном из комментариев, изданном после принятия ЗК, содержатся отдельные разъяснения, которые на практике могут привести к серьезным трудностям. В частности, это касается оснований принудительного прекращения права собственности на землю.

      Как известно, ст. 235 ГК РФ предусматривает  ряд оснований, по которым право  собственности, в том числе и  на земельный участок, может быть прекращено. Среди этих оснований необходимо выделить два: первое - прекращение права собственности, в том случае, если данная вещь в силу закона собственнику не может принадлежать, и, второе - это прекращение права собственности в силу того, что собственник нарушает требование ст. 285 ГК, т.е. нерационально использует землю. Такие основания применимы к прекращению права собственности на землю.

      Но  в комментарии, подготовленном авторами-экспертами, которые принимали участие в разработке ЗК РФ, говорится о том, что эти основания к земельным отношениям не применяются, И по какой причине? Потому что, по их мнению, очень трудно представить на практике, кто бы мог иметь земельный участок на праве собственности, не имея на то законных оснований. Однако в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. прямо говорится о том, что, если иностранным юридическим лицам земельные участки сельскохозяйственного назначения перешли на законных основаниях, они обязаны произвести действия по отчуждению этих участков. В равной мере это может касаться и иностранных юридических лиц, земельные участки которых будут находиться в тех зонах, которые будут определены Указом Президента РФ.

      Что касается ст. 285 ГК, то, по мнению авторов комментария, она не может применяться, так как для этого сейчас нет причин, поскольку ГК принимался в 1994 г., и сегодня эта статья потеряла всякий смысл. Но ведь эта статья была введена в действие в 2001 г. Так что вряд ли за год появились изменения.

      Второй  вопрос, заслуживающий внимания - это  положения ЗК, не только неопределенные, но и совершенно некорректные, которые могут привести к большим трудностям при разрешении земельных споров. Во-первых, очень нечетко сформулирован вопрос о предоставлении земельных участков в собственность. Исходя из одной статьи Кодекса, можно сделать вывод, что земельный участок в собственность может быть приобретен гражданами и юридическими лицами для строительства, - для какого неизвестно, - только на конкурсах или аукционах. В другой статье говорятся, что отказано в приобретении земельного участка в собственность, может быть только в трех случаях, указанных в данной статье. Но отказано может быть только тогда, когда заинтересованное лицо обращается в соответствующие органы о предоставлении земельного участка (речь идет о государственных и муниципальных землях).

      Следующий вопрос, который представляется несколько одиозным. Есть ст. 56, предусматривающая ограничения земельных прав. Права на землю могут быть ограничены в случае использования земельных участков санитарно-защитных зон. К таким ограничениям, в частности, относится охрана окружающей среды и обязанность собственника земли провести работу по строительству дороги, если такие условия были определены договором о предоставлении земельного участка. Возникает вопрос, а насколько правомерно эти два положения относить к ограничениям прав?

      Если  посмотреть литературу и нашу, и  дореволюционную, то в ней есть ответ на этот вопрос. Ни в коей мере обязанности и повинности не могут быть отнесены к ограничению прав собственника. А охрана окружающей среды - обязанность всех субъектов и правообладателей земельных участков; проведение дороги также является обязанностью, но отнюдь не ограничением прав. Если бы это было только теоретическим спором, можно было бы теоретизировать сколько угодно. Но это имеет существенные практические последствия, так как в следующей статье записано, что при ограничении прав лицу, права которого ограничены, возмещаются убытки. Значит, за выполнение обязанностей по охране окружающей среды, по прокладке дороги будут возмещаться убытки?

      Перечислять недостатки, содержащиеся в ЗК РФ и  затрудняющие его применение, можно  продолжать и дальше. Но и на основании  сказанного можно прийти к выводу о целесообразности обращения в законодательные органы о создании комиссии из компетентных лиц - представителей науки и практики с -  целью выработки предложений по внесению в ЗК РФ кардинальных изменений. В противном случае применять его будет весьма затруднительно, а ответить на ряд вопросов будет просто невозможно.

      В.В. Витрянскнй (зам, председателя Высшего  Арбитражного Суда РФ, доктор юридических наук  профессор} выразил следующую позицию.⁶

      Земельное законодательство имеет в качестве предмета правового регулирования так называемые земельные отношения, под которыми в соответствии со ст. 33 Земельный кодекс подразумевает отношения по использованию и охране земель в РФ, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Как известно, предметом регулирования гражданского законодательства являются имущественные и связанные с ними неимущественные, т.е. личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли, имущественной самостоятельности участников. ГК учитывает в полной мере, что есть и некие иные имущественные отношения, для которых не характерна ни свобода сторон, ни автономия воли, ни имущественная самостоятельность, - некие административные отношения, которые характеризуются отношением власти и подчинения. И ГК содержит правила, прямо противоположные тому, что имеется в ЗК. К этим имущественным отношениям, говорится в ст. 2 ГК РФ, иное гражданское законодательство не применяется по общим правилам, если иное не установлено специальным законом. И в целом по тексту ГК, и в разделе, посвященном и личным правам, и обязательственным правам, содержится масса различных норм, которые делают изъятия, в частности, для земельных участков.

      Как известно, введение в действие ч. 2 ГК об отдельных видах обязательств сопровождалось правилом, содержащимся в ст. 13 Закона о введении в действии части второй, в соответствии с которым нормы в части сделок с земельными участками должны применяться в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

      Что же установил ЗК РФ? Согласно п. 3 ст. 3 имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды и специальными федеральными законами. Гипотетически можно представить ситуацию, когда все нормы ГК о сделках, об отдельных видах договоров, о праве собственности окажутся вообще не у дел? В то же время в ЗК., лесном, водном законодательстве будут предусмотрены в принципе все нормы обеспечения регулирования оборота соответствующими объектами. А если бы в ГК было аналогичное положение, что к земельным отношениям применяется земельное законодательство, если иное не установлено гражданским законодательством? Ведь это ровно то, что сказал ЗК в отношении чужого предмета правового регулирования. Применительно к ГК даже мысль о возможности такого положения недопустима. Почему стало возможно это сделать в ЗК?

      ЗК  РФ содержит нормы, само появление которых  в данном Законе представляется весьма сомнительным, точно так же, как  и возможность их применения в  судебной практике. Причем их очень много. В качестве примера можно назвать положение о запрете отчуждения земельного участка без находящегося на нем здания, строения, сооружения в случае, если этот участок и здания принадлежат одному лицу (п. 4 ст. 35). Это чисто гражданско-правовая норма, которая прямо противоречит положениям ГК РФ.

      Затем В.В. Витрянский остановился на условиях недействительности договора купли-продажи  и мены земельных участков, таких  как условия, наделяющие продавца правом выкупить земельный участок обратно по собственному желанию (п. 2 ст. 37 ЗК); о сохранении права на земельный участок при разрушении здания, строения, сооружения. Наверное, это хорошие и нужные нормы, но это нормы не земельного законодательства. И уже ставшее знаменитым положение, вызывающее трудности у судов и регистрирующих органов, это положение ст. 2 вводного Закона о продаже здания, строения, сооружения в том случае, когда земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования. Теперь круг субъектов этого права ограничен ст. 20. Но в этот перечень почему-то включены органы государственной власти, которые вообще к юридическим лицам и к субъектам имущественного оборота никакого отношения не имеют. Возникает вопрос: почему покупатель, приобретающий здание, должен одновременно решать и вопрос, связанный с куплей-продажей земельного участка, либо передачей его в аренду, если из ГК такие обязанности покупателя не вытекают. Получается, что эта норма Вводного Закона прямо противоречит ст. 552 ГК. В отношении подобных норм, закрепленных в ЗК можно применить ст. 3 ГК, ибо нормы гражданско-правовые, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ГК. Поскольку эти нормы содержат противоречия, то вполне уместна постановка вопроса об исключении их применения в судебной практике. Кстати, в ЗК есть точно такая же норма: если земельно-правовые нормы содержатся в других законах, то они должны соответствовать ЗК. Если подобное вы найдете в ГК. то, наверное, точно так же нужно подходить к применению этих норм, т.е. применять земельное законодательство.