Соблюдение и охраны Конституции Российской Федерации

    Прокуратура РФ ведет свою историю с 1722 года, когда она была учреждена Указами Петра Великого. На протяжении практически всей истории существования этого органа государственной власти основным его предназначением был надзор за исполнением законов.²⁰

    В настоящее время деятельность Прокуратуры  РФ регулируется статьей 129 Конституции  РФ и Федеральным законом  от 18.10.95г. «О внесении  изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Прокуратуре РФ»»²¹ (далее - Закон), которым указанный Закон был изложен в новой редакции.

    Прокуратура РФ не входит ни в одну из ветвей государственной  власти и согласно статьи 29 Конституции РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, назначаемому на должность и освобождаемому от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

    В плане охраны Конституции РФ Прокуратура  РФ осуществляет согласно статьи 1 Закона надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными ( законодательными ) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. В понятие “закон” здесь, по моему мнению, входит и основной закон РФ - Конституция РФ.

    Кроме того, в той же статье Закона на Прокуратуру РФ возлагаются функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными субъектами.

    При осуществлении своих функций  прокурор:

• рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
• разъясняет пострадавшим порядок защиты прав и свобод;
• опротестовывает противоречащие закону нормативно-правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
• вносит представления (статьи 21 - 28 Закона).

    Протест прокурора подлежит обязательному  рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления. О результатах  рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (статья 23 Закона).

    Представление прокурора подлежит безотлагательному  рассмотрению, и в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В случае несоответствия Постановлений Правительства РФ Конституции РФ Генеральный Прокурор информирует об этом Президента РФ.

    В отличие от Прокуратуры РФ компетенция Уполномоченного по правам человек значительно уже, что, однако, не мешает ему занимать важное место в системе охраны Конституции РФ.

    Институт  Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный) появился в РФ сравнительно недавно.

    «В мировой практике» институт Уполномоченного «занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, эффективно защищающих права личности... В разных странах он называется по разному: омбудсмен, проведор, медиатор, уполномоченный и так далее; обобщающее, почти общепринятое наименование – «омбудсмен»».²²

    В России Уполномоченный действует на основании Федерального конституционного закона от 26.02.97 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Феде-рации»²³ (далее - Закон). Статья 103 Конституции РФ также упоминает Уполномоченного.

          Цели деятельности Уполномоченного обозначены в статье 1 Закона. Это обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод  гражданин, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

          Уполномоченный назначается  на должность и освобождается  от нее Государственной Думой по предложению Президента РФ либо Совета Федерации, либо депутатов Государственной Думы, либо депутатских объединений в Государственной Думе.

    В соответствии со статьей 3 Закона деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Таким образом, институт Уполномоченного в системе охраны Конституции РФ отвечает за  дополнительную охрану главы 2 Конституции РФ, закрепляющей

    основные  права и свободы человека и гражданина в РФ.

    На  должность Уполномоченного назначается  лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе тридцати пяти лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты (статья 6 Закона). Он назначается на должность на пять лет. Одно и тоже лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. (Статья 10 Закона).

    Кроме того, согласно статье 11 Закона Уполномоченный не вправе заниматься какой-либо иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью кроме осуществления своих должностных обязанностей, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

          Законом установлены  определенные гарантии беспрепятственной  деятельности Уполномоченного. Так, Уполномоченный обладает неприкосновенностью (статья 12 Закона), за воспрепятствование осуществлению им своих функций виновные лица несут административную ответственность (статья 165 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР). Согласно статьи 37 Закона создается рабочий аппарат, осуществляющий юридическое, организационное, информационное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

          В соответствии со статьями 15-16 Закона Уполномоченный рассматривает  жалобу каждого физического лица, находящегося на территории РФ, на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал эти решения или действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

          Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях он усматривает нарушениях прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и свобод (статья 26 Закона).

    По  результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1. обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод подателя жалобы;

    2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного или уголовного производства в отношении должностных лиц, в решениях или действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3. обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда...
4. изложить свои доводы лицу, обладающему правом приносить протесты;
5. обращаться в Конституционный суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (статья 29 Закона).

    Наряду  с тем, что институт Уполномоченного  является шагом вперед на пути к построению в России правового государства, к более эффективной защитой прав и свобод человека, а, следовательно и более эффективной охраны Конституции РФ, нормативная база деятельности Уполномоченного, да и Прокуратуры РФ имеет ряд недостатков. Так, при обращении в судебные органы ( в том числе и Конституционный Суд РФ) в защиту прав и свобод граждан Уполномоченный (в отличии от Прокуратуры РФ) в соответствии со статьей 29 Закона обязан оплачивать государственную пошлину, что при недостаточном финансировании может сделать это обращение проблематичным. Кроме того, в научной литературе высказывалось мнение, что Уполномоченного необходимо наделить правом законодательной инициативы, что несомненно бы повысило эффективность его деятельности.²⁴  Ряд авторов предлагают внести поправку в пункт 2 статьи 125 Конституции РФ, расширив круг субъектов, обладающим правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии нормативных актов Конституции РФ, наделив Прокуратуру РФ таким правом.²⁵ По моему мнению, тоже следовало бы сделать и с другим органам конституционного надзора - Уполномоченного по правам человека в РФ. 

    5. Конституционная  охрана и конституционная  ответственность. 

          По вопросу существования  конституционной ответственности  как самостоятельного вида юридической ответственности в литературе высказываются различные, зачастую прямо противоположные мнения. Нельзя не согласится с Н.М.Колосовой, считающей, что для создания эффективного механизма охраны Конституции РФ необходим институт конституционной ответственности, то есть ответственности за нарушение норм Конституции РФ, как самостоятельный вид юридической ответствености.²⁶

          Вышеуказанный автор  предлагает отграничить политическую ответственность:

    «отсутствие четких юридических оснований в каждом конкретном случае для привлечения того или иного субъекта к конституционной ответственности свидетельствует или о пробеле в конституционном законодательстве или о том, что здесь налицо сугубо политическая ответственность»²⁷

          Н.М.Колосова полагает, что основанием для наступления конституционной ответственности является нарушение «Конституции РФ, а равно и других источников конституционного права».

    Однако, исходя из определения юридической  ответственности,  нарушения конституционных норм здесь недостаточно, Необходимо также, чтобы ответственность за нарушение этих норм была предусмотрена законом, что и предлагает автор.²⁸

    В отличие от Н.М.Колосовой Д.Т.Шон  напротив считает, что определить точный перечень оснований конституционной ответственности невозможно.²⁹

          По кругу субъектов  конституционной ответственности  мнения различных авторов также разделились. По мнению Д.Т.Шона, круг этих субъектов достаточно ограничен. К ним следует отнести высшие, региональные, местные органы власти, должностные лица высшего уровня, то есть структуры и лица, принимающие наиболее важные государственныерешения.³⁰

    Круг  субъектов конституционной ответственности, называемый Н.М.Колосовой значительно шире. Это органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения, должностные лица, депутаты, физические лица. Кроме того, автор причисляет к субъектам конституционной ответственности государство в целом, обосновывая свое утверждение тем, что государство согласно статьи 53 Конституции РФ обязано возместить пострадавшему лицу вред, причиненный незаконными действиями (или бездействиями) органами государственной власти и должностных лиц.³¹

    Исходя  из того, что конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, ее санкции должны отличаться от санкций других видов юридической ответственности. Н.М.Колосовой описаны следующие виды санкций за конституционные правонарушения.

    «1. Досрочное лишение (изменение) конституционного статуса органа, должностного лица, общественного объединения. Например, отставка Правительства РФ (статья 117 Конституции РФ).

2. Устранение конституционного нарушения.

    В частности, признание неконституционными актов или их отдельных положений (часть 6 статьи 125 Конституции РФ), приостановление действия актов органов власти субъектов РФ (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).

3. Ограничение (лишение) специального статуса физического лица. Так, часть 1 статьи 56 Конституции РФ ограничивает права и свободы граждан в условиях чрезвычайного положения.»³²

    Юридическая ответственность представляет собой дополнительные (так называемые штрафные) санкции, которые правонарушитель несет помимо обязанности восстановить положение, существовавшее до совершения правонарушения (вместить вред). В этой связи нельзя не согласиться с М.А.Красновым и Д.Т.Шононом, которые «не относят отмену незаконных актов к санкциям конституционной ответственности, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал».³³