Приватизация муниципального жилого помещения

Практика  применения норм и принципов, содержащихся в анализируемом Законе, показывает, что приватизация - это не конечная статическая категория, а процесс. В рамках этого процесса приватизируется не сразу весь жилищный фонд, а совершаются гражданами сделки по приватизации конкретных занимаемых ими жилых помещений. Когда в обозримом будущем гражданами, занимающими по договору найма или аренды жилые помещения, находящиеся в государственном или муниципальном жилищном фонде, будут все эти помещения приватизированы, тогда появятся все основания утверждать, что указанные государственный и муниципальный жилищные фонды приватизированы, а приватизированы они (фонды) могут быть на основании Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". В настоящее же время название анализируемого Закона не соответствует ни его цели, ни сущности, поэтому если бы представилась возможность его переименовать, то более правильным по существу, на наш взгляд, было бы такое название: Закон Российской Федерации "О приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов". Такое название действующего Закона предлагается не само по себе, а должно быть осуществлено с точки зрения соответствия его социально-экономическому и юридическому содержанию. Уже само название Закона обращает внимание на то: а) кто является, если можно так выразиться, основным фигурантом данного Закона и субъектом приватизации; б) что выступает объектом приватизации и т.п. С практических позиций такое название учитывалось бы для решения ряда проблем. В частности, могут ли выступать субъектами приватизации жилых помещений не граждане Российской Федерации, скажем, иностранцы и лица без гражданства? Мы считаем, что не могут. Это вытекает из самого названия Закона.

Думается, что важнейшей задачей, наряду с  множеством других, при изучении значимости и роли этого Закона является определение  его юридической природы и места в системе российского права, а также юридической природы самой приватизации. Уже при первом приближении к архитектонике и структуре названного Закона можно обнаружить, что он в первоначальной редакции состоял из введения и трех разделов, которые воплощают систему принципов и правовых норм, регулирующих отношения по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Термин "муниципальный жилищный фонд" появился сравнительно недавно, но и он уже имеет свою историю. Так, действовавший в свое время Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" признал жилищный фонд местных Советов муниципальной собственностью. В соответствии с этим и фонд стал именоваться муниципальным (ч. 1 ст. 23 указанного Закона). Согласно ст. 24 этого же Закона ведомственный жилищный фонд передан в полное хозяйственное ведение предприятий и оперативное управление учреждений, на балансе которых он состоял ранее. В дальнейшем понятие "муниципальный жилищный фонд" прочно утвердилось в российском законодательстве. О нем упоминает ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. от 23 декабря 1992 г.) и ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики". Этот же Закон четко определил и содержание (состав) муниципального жилищного фонда. В него входят: а) фонд жилых домов, находящихся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге; б) ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий. В конечном счете единообразие в понятие и виды жилищного фонда внес действующий ЖК РФ. В нем содержится определение жилищного фонда, под которым понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. В дальнейшем для дифференциации жилищного фонда законодатель использует два квалификационных критерия: 1) в зависимости от формы собственности; 2) в зависимости от целей использования. Итак, в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на: 1) частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и собственности юридических лиц; 2) государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации); 3) муниципальный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям[16].

В зависимости  от целей использования жилищный фонд подразделяется на: 1) жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; 2) специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых в домах государственного и муниципального жилищного фонда общежитий, служебных жилых помещений, жилых помещений маневренного фонда и др. (см. п. 4 - 7 ст. 92 ЖК РФ).

Складывается  впечатление, что совокупность норм, регулирующих отношения по указанной  передаче в собственность граждан  занимаемых ими жилых помещений, является институтом права. Так ли это? Чтобы ответить на этот вопрос, следует  обратиться к методологическим положениям об институте права.

Согласно  утвердившимся общетеоретическим  положениям, институт права определяется не как обособленная группа взаимосвязанных  юридических норм, регулирующих определенный вид общественных отношений[17], а лишь как различные стороны одного типичного общественного отношения[18]. Вследствие этого анализ норм Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" позволяет выявить обособленную группу предметно и функционально взаимосвязанных правовых норм, регулирующих отношения по: 1) бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде; 2) условиям приватизации; 3) обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений. Если нормы, содержащие требования об условиях приватизации, регулируют жилищно-правовые организационные отношения, предшествующие осуществлению приватизации, а нормы, опосредующие отношения по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений, регулируют послеприватизационные отношения, то эти группы норм можно условно назвать вспомогательными и тесно примыкающими к группе норм, регулирующих собственно отношения по приватизации как таковые. Эти нормы являются стержневыми, образующими ядро норм характеризуемого Закона. Их обособление и специфика направленности определяются характером регулируемых отношений.

Известно, что правовой институт строится с  учетом особенностей регулируемых отношений. Нормы гражданского права регулируют в основной своей массе имущественные  отношения (ст. 2 ГК РФ). Вместе с тем  отдельные стороны тех же самых имущественных отношений (отношения по коммерческому найму жилья, отношения по приватизации жилых помещений) регулируются нормами жилищного права. Строго говоря, объектом воздействия этих норм не выступают отношения какого-то особого рода, так как отношения по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде представляют собой разновидность имущественных отношений. Эти отношения образуют относительно самостоятельную область общественной жизни, они имеют собственное экономическое содержание и видовую прописку. В силу этого и возникла необходимость формирования группы норм, призванных обеспечить становление, нормальное развитие и реализацию указанных отношений.

Наличие относительно самостоятельного по своему экономическому содержанию общественного  отношения или их разновидностей принято называть материальным признаком  правового института, а совокупность закрепленных в законе или подзаконном  акте норм - юридическим признаком[19]. Нам представляется, что отпочковавшиеся от имущественных отношений относительно самостоятельные их разновидности по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде выступают материальной основой (признаком) правового института приватизации жилых помещений, а совокупность содержащихся в характеризуемом Законе норм - юридической формой (по терминологии В.С. Якушева, на наш взгляд, не совсем удачной, юридическим признаком этого института).

Итак, можно  предполагать, что содержащаяся в  Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" совокупность норм, призванных регулировать относительно самостоятельное по своему экономическому содержанию отношение по бесплатной передаче в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, представляет собой самостоятельный институт права. Возникает вопрос: какова отраслевая принадлежность института приватизации жилых помещений? Для ответа на него необходимо обратиться к тем критериям, которые выработали представители правовой науки. "Каждый правовой институт, - пишет С.С. Алексеев, - посвящен определенному участку общественных отношений"[20]. Таким основополагающим участком здесь служит специфический предмет правового регулирования. По своей экономической сути отношения по приватизации являются разновидностями товарных имущественных отношений. Есть большой соблазн квалифицировать эти отношения как гражданские, а рассматриваемый институт - как гражданско-правовой. Однако такой подход к определению правовой принадлежности института приватизации жилых помещений был бы ошибочным. Следует отметить, что институт приватизации жилых помещений настолько насыщен специфическим общественно-политическим, нравственным юридическим содержанием, что он образует особую сферу правового регулирования.

Содержание  правового института приватизации жилых помещений пронизано собственными жилищно-правовыми принципами, которые  сформулированы законодателем и закреплены прямо в преамбуле и тексте Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

Например, в преамбуле сказано, что он "устанавливает  основные принципы осуществления приватизации". Об отдельных принципах приватизации жилых помещений идет речь в ст. 1 раздела I "Общие положения" характеризуемого Закона, и наконец, им посвящен раздел II "Основные принципы и условия приватизации жилых помещений". Стало быть, характеризуемый Закон пронизывает входящие в него жилищно-правовые нормы особыми жилищно-правовыми принципами. Эти принципы неизвестны гражданскому праву, да и самому жилищному праву, ибо термин "жилищно-правовые" присущ этим принципам как выражающий собирательное понятие "принципы жилищного права", которые как таковые присущи принципам комплексной отрасли жилищного права. Принципы же приватизации жилых помещений закрепляются в анализируемом Законе как принципы жилищно-правового института. Благодаря принципам приватизации жилых помещений жилищно-правовой институт приватизации жилых помещений получает внешнее обособленное закрепление в системе российского жилищного законодательства.

Сохраняя  некоторую связь с отдельными гражданско-правовыми институтами  по функциональной линии, характеризуемый  институт обособляется внутри комплексной отрасли жилищного права по предметному признаку. Поскольку объектом приватизации являются жилые помещения, то отношения по их приватизации можно квалифицировать как жилищные. Однако круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования правового института приватизации жилых помещений, занимает особое положение в системе жилищных отношений. Законодатель, избрав в качестве объекта приватизации жилые помещения, находящиеся в государственном и муниципальном жилищном фонде, обозначил тем самым приватизацию как смену режима государственной и муниципальной собственности на занимаемые гражданами жилые помещения на режим частной собственности граждан.

Как видим, отношения по приватизации жилых  помещений нельзя отнести ни к  одному виду из ранее названных жилищных отношений по: приобретению земельных участков для жилищного строительства; финансированию жилищного строительства и эксплуатации жилых помещений; предоставлению жилых помещений по договорам социального и коммерческого найма гражданам, нуждающимся в них; управлению жилищным фондом, жилищно-коммунальному обслуживанию граждан; налогообложению граждан в жилищной сфере и т.п. Анализируемые отношения являются своеобразными, относительно самостоятельными и самобытными, в силу чего объективно требуют своеобразного правового регулирования.

С учетом изложенного можно дать корректную с правовых позиций дефиницию  института приватизации жилых помещений  как юридического феномена. Правовым институтом приватизации жилых помещений  признается основанная на Законе совокупность пронизываемых принципами приватизации норм, призванных регулировать в пределах предмета комплексной отрасли жилищного права обладающие относительной самостоятельностью и своеобразием общественные отношения по приватизации жилых помещений, а также связанные с ними производные предприватизационные и послеприватизационные отношения[21].

Из приведенных  соображений видно, что институт приватизации жилых помещений отличается от комплексной отрасли жилищного права и выступает ее составной частью. Это отличие обнаруживает себя как объемом, так и своеобразием предмета правового регулирования: нормы и принципы названного института регулируют не всю совокупность жилищных отношений, а лишь отношения по приватизации жилых помещений. Жилищно-правовой институт приватизации жилых помещений имеет свою структуру. По своей структуре он состоит из регулятивных норм и обладает всеми признаками системного правового образования; сообразно этому для него характерны относительная самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования. В этой связи возникает вопрос о юридической судьбе и месте принципов и норм Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Можно полагать, что на настоящее время он выполнил свою историческую миссию главным образом как регулятор отношений по преобразованию форм собственности в жилищной сфере. Но поскольку процесс приватизации жилых помещений продолжается, то основные принципы и нормы этого Закона могли бы быть сохранены в новой редакции федерального закона либо воплощены в ЖК РФ. Вопрос о способе воплощения указанных принципов и норм может решить законодатель. Поскольку порядок приватизации жилья устанавливается федеральным законом, то если законодатель сочтет необходимым закрепить в ЖК РФ институт приватизации жилых помещений, то соответствующую статью следует назвать "Приватизация гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда", наполнив ее следующим содержанием.

1. Граждане  имеют право приватизировать  жилые помещения, занимаемые ими  по договору социального найма  в домах государственного и  муниципального жилищного фонда.