Правовые аспекты государственного надзора в здравоохранении

Министерство  здравоохранения  и социального  развития

Российской  Федерации

ГБОУ  ВПО «Самарский государственный  медицинский университет»

Институт  последипломного  образования 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ПРАВОВЫЕ  АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА  В

ЗДРАВООХРАНЕНИИ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Самара, 2011 г 

Надзор - это форма деятельности государственных  органов по обеспечению законности. Законность есть неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами.

  Надзором  как функцией государства не могут  заниматься муниципальные и частные  организации. Надзором не могут заниматься государственные организации, не имеющие  статуса государственного органа.

  Более того, надзором вообще могут заниматься государственные органы, которым это вменено в обязанность. Не могут заниматься надзором государственные органы, обязанностью которых это не является.

  Государственные органы, обязанностью которых является надзор в конкретной сфере, не могут  заниматься надзором в другой сфере.

  Под функциями по контролю и надзору  понимаются (16, п.2 «б»):

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

  В ходе административной реформы в  структуре государственных органов  исполнительной власти произошло, во-первых, отделение функций политических органов от контрольно-надзорных  служб и имущественнораспорядительных агентств; во-вторых, разделение функций контрольнонадзорных служб и имущественно-распорядительных агентств (16, 3, С.5):

Федеральное министерство осуществляет:

функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности

правовое  регулирование в установленной  сфере деятельности координацию  и контроль деятельности находящихся  в его ведении

      федеральных служб и федеральных агентств 

в установленной  сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации

 

  Министерство  здравоохранения и социального  развития Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (16, п. 3 «в», 5, п.7).

  Министерство  здравоохранения и социального  развития Российской Федерации не вправе образовывать подведомственные учреждения (такого полномочия Положением ему  не дано) и представляет в Правительство  Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств (5, п.10.15). Иными словами, учреждения могут находиться в подведомственности Служб или Агентств, но не Министерства.

  Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения  и социального развития не вправе осуществлять в установленной сфере  деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (6, п.7).

  Помимо  прочего, Служба выдает лицензии на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности, деятельности по оказанию протезноортопедической помощи, по производству лекарственных средств (за исключением лекарственных средств для животных и кормовых добавок), по производству медицинской техники (6, п.5.3).

  Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения  и социального развития является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба  Российской Федерации и со своим  наименованием,

иные  печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (6, п.11).

  Финансирование  расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов  Федеральной службы по надзору в  сфере здравоохранения и социального развития осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете (6, п.10).

  Отсюда  следует, что учреждения в ведении  Службы, как сам этот государственный  орган и его территориальные  подразделения, состоят на содержании государственной казны в качестве структурных подразделений. Эти учреждения не могут, подобно учреждениям здравоохранения, участвовать в товарных отношениях, поскольку составляют государственный орган.

  Помимо  Федеральной службы и ее территориальных  подразделений в субъектах Российской Федерации сохранились региональные государственные органы - Комитеты по здравоохранению или Министерства здравоохранения. При них также могут действовать учреждения вспомогательного назначения.

  Региональные  органы управления здравоохранением не вправе дублировать надзорные функции федеральных органов. Делегировать государственные полномочия органам местного самоуправления им также запрещено законом (14).

  Состоящие в ведении равно федеральных  и региональных государственных  органов учреждения не относятся к числу таких органов. Не могут быть наделены государственными полномочиями не обладающие компетенцией государственных органов организации, в том числе подведомственные им учреждения. Учреждения, осуществляющие деятельность с результатом в форме товара (услуги), не могут входить в число (в состав, в структуру) государственных или муниципальных органов.

  Отсюда  следует:

1. надзор (включая лицензирование) - это функция государства, которую от его имени осуществляют уполномоченные государственные органы (применительно к здравоохранению - Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития);
2. надзор подзаконен:
1. надзор может осуществляться только на соответствующих правовых основаниях - все, что осуществляется в порядке надзора, основывается (должно основываться) на норме права, положении закона;
2. надзор не создает норм права, подменяя положения закона - он следует (должен следовать) положениям федерального законодательства;
3. надзор осуществляется не ради надзора и не в интересах государства, а в интересах общества: он обладает (должен обладать) идеологией, которая служит отправной точкой и мерилом надзорных действий;
3. механизм надзора не допускает товарных отношений и участия государственных организаций (учреждений), их опосредующих.

  Из  этого следует, что проблематика надзора в здравоохранении охватывает три основные направления:

1. государственная идеология (политика) надзора;
2. формальная определенность оснований надзора;
3. практика надзора.

1. Государственная идеология (политика) надзора в здравоохранении.

  В советский период государство охватывало все общество. С изменением в России государственного строя государство  сократилось до публичных пределов, за которыми существует общество.

  Государство и общество живут по разным правилам. Государство, обязанное следить за своим публичным единством, подчиняется максиме: «разрешено только то, что прямо предусмотрено» - законом или иным правовым актом. Общество развивается в соответствии с другой максимой: «разрешено все, что не запрещено». Именно этим характеризуется правовое государство и гражданское общество.

  Общество  составляют не только граждане, но и  субъекты экономической деятельности, обеспечивающие благосостояние общества - продавцы товаров, исполнители работ  и услуг, т.е. предприниматели, корпоративные (юридические лица) и некорпоративные (предприниматели без образования юридического лица).

  На  границе между государством и  обществом - будь то в судах, органах  исполнительной власти или правоохранительных органах (в том числе при осуществлении надзора) - складываются соответствующие отношения.

  Государство при этом выступает в двух ролях: в одном случае оно признает то, что происходит из общества, для  себя, для государства, а в другом - для общества, для граждан.

  Актом надзора в сфере здравоохранения в части допуска в оборот субъектов экономической деятельности оно признает их право эту деятельность осуществлять - не в рамках государства, а за его пределами, в экономическом обороте, т.е. по договорам между членами общества.

  Лицензия - это вариант наделения субъекта экономической деятельности специальной гражданской правоспособностью (п.1 ст.49 ГК). Но лицензия - это административный акт.

  Административные  акты являются порождающими гражданские  права и обязанности, если они:

1. предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (п.1 ст.8 ГК);
2. осуществляются в рамках компетенции государственных или муниципальных органов, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.п.1-2 ст.125 ГК).

  При этом лицензия не порождает никаких правовых последствий в отношениях между сторонами договоров.

  Контрагентом  субъектов экономической деятельности всегда является потребитель, член общества, гражданин. В здравоохранении нет  такого производства, которое допускало  бы закупки продукции для государственных нужд, т.е. в пользу самого государства в порядке государственного заказа. Есть только социальный заказ, когда государство выступает плательщиком в пользу общества, граждан. Но даже если государство участвует в экономическом обороте денежными средствами, т.е. внесением платы субъекту экономической деятельности в обмен на предоставление товаров, работ, услуг гражданам, эти отношения складываются вовне государства.

  Актом надзора государство ручается за лицензиата перед обществом. Ручается в чем-то и ручается чем-то.

  Или не ручается ни в чем, не ручается ничем  и ни перед кем, как это имеет  место в настоящее время. Сейчас сферу надзора государство в  России подчиняет максиме: «разрешено только то, что прямо предусмотрено», распространяя ее не только на сторону государства, от имени которого действуют соответствующие органы, но и на сторону общества. Но если последствия актов надзора проявляются исключительно в обществе и никак не в государстве, то почему для общества устанавливается свойственный государству регламент, а не механизм регулирования, в котором нуждается общество? Почему лицензирование осуществляется ради лицензирования, а не для удовлетворения потребностей общества? Почему целью лицензирования является соблюдение подзаконных предписаний, а не основанного на законных правилах механизма минимизации возможных потерь для потребителя и разделения ответственности перед ним причинителей в случае наступления таких потерь?