Понятие и виды формы территориального устройства

    В случае нарушения союзной конституции  или союзного законодательства центральная  власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Принудительные полномочия центральной  власти по отношению к субъекту федерации могут быть закреплены в конституции, но в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть всегда имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению.

    Субъекты  федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза. Однако вопреки широко распространённому мнению вряд ли можно считать отсутствие права сецессии обязательным признаком федерации. Нет никаких органических причин, которые исключали бы юридическое закрепление права сецессии в конституции.

2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу оговорить, что некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью. Например, из 26 штатов Индии только штат Джамму и Кашмир имеет собственную конституцию.

    Наделение субъектов федерации учредительной  властью обычно закрепляется в соответствующих  положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают  принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям.

    Принцип соответствия конституций субъектов  федерации союзной конституции  неукоснительно соблюдается и в  тех случаях, когда в отдельных  государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию.

3. Субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты, которые действуют только на территории субъекта федерации, должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях.

    Следует иметь в виду также и то, что  в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определённых членов федерации.

4. Субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституция союза и соответствующего государственного образования определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. Обычно независимо от числа членов федерации судебная система строится по единому образцу.
5. Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. Конституции некоторых государств признают только союзное гражданство.

    Предоставление  субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так  как этот институт на практике никаких  правовых последствий не порождает.

6. Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Исключения из этого общего правила появились только после второй мировой войны в связи с образованием молодых государств. Впервые однопалатная система при федеративной форме государственного устройства была введена Конституцией Исламской Республики Пакистан 1956 г.

    В настоящее время во всех федерациях существует институт бикамерализма. Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Применяются два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате: равного и неравного представительства. При равном представительстве каждый субъект федерации вне зависимости от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов (в Сенат Конгресса США – по два сенатора от каждого из 50 штатов). Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, каждая земля ФРГ располагает в Бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов.

    Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее  влияние в верхних палатах  получают малонаселённые и обычно политически и экономически отсталые субъекты федерации.

    По  методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные и назначаемые.

    Автономия 

    В широком смысле слова автономия  в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства, нескольким частям, всем однопорядковым единицам, наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учётом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения.

    Автономные  образования иногда создаются законом  сверху, иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издаётся соответствующий закон. Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией или специальными законами о конкретной автономии. В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

    Персональная  автономия обычно создаётся, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путём представительства при некоторых центральных органах государства.

    Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется определённая доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемешку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке.

    Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной (первое название в зарубежной литературе почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учёте особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях – и определение автономии (Автономная Республика Крым).

    Иногда  одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии.

    В отечественной литературе принято  различать две главные формы  автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из названий, связаны с этническими характеристиками.

    В зависимости от объёма полномочий существует две формы национально-территориальной автономии: политическая (её часто называют ещё и государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (её органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции). Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований. В политической автономии создаётся местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчинённых данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов, автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии входят в неё. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет своё гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации – ещё и гражданство этого субъекта.

    Административная  автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя её представительные органы издают нормативные акты в пределах её полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии, могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдаётся предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

    Наряду  с двумя формами территориальной  автономии в некоторых странах  используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнический групповой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры.

    В целом возрастает богатство форм автономии, её разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления. 

    Регионалистское государство 

    В последние десятилетия появилась  новая форма государства, вся  территория которого, а не отдельные  части, состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию, строиться с учётом бытовых особенностей населения и географических факторов или создаваться на основе некоторых этнических, лингвистических, бытовых, исторических характеристик населения, но могут быть образованы и по смешанному – этническому и территориальному – признаку.

    Обычно  эти государства рассматривают  в качестве унитарных, но на деле они  имеют особенности, которые отличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногда называются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальная стадия перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреплены определённые полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы – статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом. Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют также местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра – комиссары, губернаторы.