Нормы Конституционного права

   Суть  второго подхода к определению  структуры нормы конституционного права (его придерживаются немногие специалисты, но, на наш взгляд, он весьма продуктивен и убедителен) заключается  в том, что нельзя смешивать понятия  «норма права» и «статья закона (конституции)». «Норма права», по их мнению, – это  собирательное понятие; составляющие ее структуру компоненты следует  искать не в одной статье закона (конституции), а в нескольких либо даже в разных нормативных актах. Так, П.Е. Недбайло в свое время писал: «Действительно, ряд статей конституции и других законов не содержит указаний на условия их применения или на последствия их нарушения. В таких случаях гипотезу или санкцию нужно отыскивать в других статьях или в других актах или устанавливать чисто логическим путем» [13, с. 65].

   При таком методологическом подходе  подразумевается вывод, что конституционно-правовая норма имеет не усеченную, а полную структуру и соответствует классическим представлениям о трех составляющих правовой нормы.

   Независимо  от того, какого методологического  подхода придерживаться, бесспорно одно: особенности структуры конституционно-правовых положений не отрицают их нормативной природы и свойств эффективного регулятора общественных отношений.

   11. Конституционно-правовые нормы характеризуются  значительной спецификой содержания  и системы санкций. Своеобразие  содержания и видов конституционно-правовых  санкций обусловлено особенностями  круга субъектов конституционно-правовых  отношений (а следовательно – и конституционно-правовой ответственности). Ими являются органы (должностные лица) публичной власти, прежде всего, высшего уровня государственной организации и местного самоуправления. Другая причина, объясняющая особенности конституционных санкций, заключается в том, что они адресованы не только субъектам конституционных правонарушений, но результатам (продукту) их деятельности. В этой связи можно, допустим, назвать такую, широко применяемую ныне в РФ конституционно-правовую санкцию, как признание закона (иного нормативного акта) недействительным и прекращение (отмены) его действия. Примерами других санкций, адресованных не нарушителю, а продукту его деятельности, является, в частности, приостановление действия акта исполнительной власти и некоторые другие.

   В перечне конституционно-правовых санкций, неблагоприятные последствия которых  прямо адресованы правонарушителю (органу либо должностному лицу публичной  власти), можно назвать: предупреждение выборного высшего должностного лица публичной власти о необходимости  соблюдения и исполнения Конституции; лишение должности высшего должностного лица государственной власти либо местного самоуправления (Президента РФ, либо президента субъекта РФ, либо губернатора субъекта РФ, либо главы (мэра) муниципального образования); отставка правительства (РФ, субъекта РФ); выражение недоверия, отказ в доверии Правительству; роспуск законодательного органа РФ, субъекта РФ в установленном Конституцией и законом порядке); роспуск представительного органа местного самоуправления либо признание итогов выборов (референдума) недействительными, признание выборов (референдума) несостоявшимися и др.

   12. Конституционно-правовые нормы,  тождественно иным правовым нормам, в отличие от иных социальных  норм (морали, традиций и т.д.), обеспечены  в процессе их реализации силой  государственного принуждения. Однако  судебные и несудебные механизмы  государственного принуждения, т.е.  применения санкций в случае  нарушения норм конституционного  права, специфичны в сравнении  с механизмами принуждения, применяемыми  для защиты иных отраслевых  норм. Так, конституционная ответственность  (за нарушения норм конституционного  права как отрасли права) наступает прежде всего перед источником наделения властными полномочиями – например, выборные органы (должностные лица) публичной власти несут конституционную ответственность перед народом, которому принадлежит вся полнота власти (ст. 3 Конституции РФ 1993 г.), перед избирателями, Генеральный прокурор РФ несет ответственность перед Советом Федерации, который назначает его на должность (ст. 129 Конституции РФ), Председатель Правительства несет ответственность (в конечном счете) перед Президентом РФ, поскольку он назначается Президентом с согласия Государственной Думы (пп. 1, 2 ст. 109, ст. 117 Конституции РФ) и т.д.

   Специфика судебных механизмов применения мер  конституционной ответственности  заключается в том, что основная часть санкций конституционных  норм, реализуемых в судебной сфере, применяется специализированным видом  судов - Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Так, именно конституционные (уставные) суды вправе признавать закон (иной нормативный акт, внутригосударственный  договор) недействительными и прекращать их действие.

   13. Еще одним свойством конституционных  норм, как и других социальных  и правовых норм, является их  системность. Системность означает, что все конституционно-правовые  нормы органически связаны друг  с другом, взаимодействуют между  собой. Системность предполагает  также, что конституционно-правовое  регулирование осуществляется комплексно, посредством конституционно-правовых  институтов.

   Существуют  разные виды конституционно-правовых норм, различные критерии и варианты их классификаций.

   1. В зависимости от их предназначения  в механизме правового регулирования  нормы конституционного права  делятся на материальные и процессуальные. Разница между ними в следующем. Материально-правовые нормы отвечают на вопрос, что регулируется; таким образом они закрепляют то или иное социальное благо, меру возможного (должного) поведения либо действий субъектов права. Примерами норм этой разновидности, например, являются: основная часть норм о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина; нормы о компетенции органов и должностных лиц публичной власти; нормы о предметах ведения и полномочиях РФ и ее субъектов (республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения).

   Процессуальные  нормы отвечают на вопрос: как регулируется? Они устанавливают форму, последовательность (порядок) реализации норм материального  права. В качестве примеров процессуальных норм можно назвать большую часть  норм о выборах, референдумах, нормы  о порядке работы парламента, о  законодательном процессе. Так, в  Конституции РФ записано, что Совет  Федерации и Государственная  Дума (Палаты Федерального Собрания - Парламента России) заседают раздельно (п. 1 ст. 100 Конституции  РФ 1993 г.). Или еще один пример: согласно Конституции, «федеральные законы принимаются  большинством голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы», а «принятые Государственной  Думой федеральные законы в течение  пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации» (пп. 2, 3 ст. 105 Конституции РФ). Очень много процессуальных норм содержится в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, которые в этой связи могут быть охарактеризованы как специальные своды процедурных норм [14, с. 11].

   Для конституционного регулирования России в версии Конституции 1993 г. характерно значительное расширение и процессуальных норм о правах и свободах. Они  сформулированы в ст.ст. 47-51 Конституции  РФ. Здесь, например, закрепляются такие  судебно-процессуальные права: «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем  судьей, к подсудности которых  оно отнесено законом»; «обвиняемый  в совершении преступления имеет  право на рассмотрение его дела судом  с участием присяжных заседателей  в случаях, предусмотренных федеральным  законом»; «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана…»; «никто не может быть повторно осужден  за одно и то же преступление».

   2. По критерию функциональной направленности  нормы конституционного права  делятся на регулятивные (правоустановительные) и охранительные. Бóльшая часть конституционных норм имеют регулятивную природу. Охранительные нормы чаще представляют собой запреты. Так, положение Конституции о том, что «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (п. 1 ст. 15 Конституции РФ 1993 г.)» - это регулятивная норма. А формула, определяющая, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ» (там же) – это пример охранительной нормы.

   3. На основе такого критерия, как специфика содержания, т.е. особенность круга регулируемых общественных отношений (или, что идентично - по критерию особенностей объекта правового регулирования) - конституционно-правовые нормы дифференцируются на следующие виды: нормы, регулирующие основы конституционного строя; нормы о правах и свободах; нормы о федеративном устройстве России; нормы об организации законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; нормы о местном самоуправлении.

   4. С учетом особенностей формы их выражения, т.е. по источникам, видам нормативных актов, в которых они содержатся, различаются нормы конституционного права, которые устанавливаются: а) Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ; б) нормы, закрепляемые конституционными законами и иными законами РФ и субъектов РФ; в) нормы, фиксируемые указами Президента РФ, постановлениями Правительства; г) нормы конституционного права, сформулированные в Федеративном и иных внутригосударственных договорах; д) нормы конституционного права, содержащиеся в Регламентах Палат Парламента РФ – Федерального Собрания, Регламенте Правительства РФ и Регламенте Конституционного Суда РФ и аналогичных документах республик, краев, областей и автономий РФ (субъектов РФ); е) нормы, включенные в такой из источников конституционного права, как декларации РФ и субъектов РФ; ж) отдельные нормы конституционного права, закрепляемые в актах органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, система норм конституционного права не исчерпывается только конституционно-правовыми нормами, т.е. нормами, содержащимися в Основных Законах двух уровней.

   5. Дифференциация норм конституционного  права осуществляется также с  учетом иерархии нормативных  актов – источников конституционного  права, в которых содержатся  те или иные нормы конституционного  права. По юридической силе, т.е. в зависимости от вида правового акта, в котором сформулирована та или иная норма конституционного права, они разделяются на такие виды: а) нормы, изложенные в гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ 1993 г. (они имеют высшую юридическую силу не только в сравнении с нормами, содержащимися в конституционных законах, законах РФ и субъектов РФ, подзаконных нормативных актах, но и имеют приоритет в юридической силе в сопоставлении с нормами, установленными в остальных главах (разделах) Конституции РФ); б) нормы, зафиксированные в иных главах Конституции РФ (гл.гл. 3-8) (имеют высшую юридическую силу в сравнении с нормами конституционного права, содержащимися в конституционных и иных законах, в иных нормативных актах РФ и субъектов РФ); в) нормы конституционного права, закрепленные в подзаконных нормативных актах, - источниках конституционного права и т.д.

   6. По способу воздействия на  субъекты права различаются: у  п р а в о м о ч и в а ю щ и е (дозволяющие), о б я з ы в а ю щ и е и з а п р е щ а ю щ и е нормы. Управомочивающие (дозволяющие) нормы – это все нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия РФ и ее субъектов, компетенцию государственных органов и должностных лиц (Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и др.), права и свободы человека и гражданина. Специалисты считают, что к управомочивающим относятся и конституционные нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи и т.п.: «Хотя они и содержат установления, сформулированные в самой общей форме, обращены к неопределенному кругу субъектов, вместе с тем их предписания закрепляют правомочия всех субъектов соответствующих отношений действовать в целях предусмотренных в них предписаний». Такова, в частности, норма ст. 2 Конституции, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью [14, с. 10].

   О б я з ы в а ю щ и е н о р м ы возлагают на субъекты обязанности совершать определенные действия, предусмотренные этими нормами, «избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям» [15]. Как справедливо отмечается в юридической литературе, «к этой группе относятся нормы, закрепляющие конституционные обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается иной вариант действия, чем тот, который предусмотрен в норме права».

   Примером  обязывающих конституционных норм, адресованных физическим и юридическим  лицам, являются закрепленные в ст. ст. 57-59 Конституции РФ обязанности  каждого: «платить законно установленные  налоги и сборы»; «сохранять природу  и окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам»; долг и  обязанность гражданина защищать Отечество. А среди обязывающих конституционных норм, адресованных государственным органам и должностным лицам, можно, в частности, назвать: обязанность Президента РФ в течение семи дней подписать и обеспечить опубликование ранее отклоненного им федерального закона, если при повторном рассмотрении этого закона возражения Президента были отклонены Парламентом и Государственная Дума и Совет Федерации вновь одобрили закон в ранее принятой ими редакции (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ 1993 г.).

   В качестве примера диспозитивной  нормы как нормы, допускающей  регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливающей правило  лишь на случай отсутствия соглашения, называют, в частности, ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и  вступления в силу федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов  палат Федерального Собрания». В  ней устанавливается, что «федеральные конституционные законы, федеральные  законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат  не установлен другой порядок вступления их в силу» [16]. Другой пример обязанности, обращенной к государственному органу (должностному лицу) – формула ст. 106 Конституции РФ, где сказано, что  обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной  Думой федеральные законы по шести  видам вопросов - федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, статуса и защиты государственной  границы, войны и мира и др.

   Возвращаясь к теоретическому определению обязывающих  норм, хотелось бы сказать следующее. Применительно к государству, его  органам и должностным лицам  обязывающий характер имеют не только нормы, формулирующие собственно обязанности  этой категории субъектов конституционного права. Помимо этого, и нормы о  полномочиях органов и должностных  лиц публичной власти, хотя они  и сформулированы как меры возможного поведения (действий), являются не только управомочивающими, но одновременно и обязывающими нормами. Такая квалификация обусловлена публично-правовым характером статуса государства и государственных образований, как и государственных органов и должностных лиц. Для последних полномочия, составляющие их компетенцию, не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер. Реализация указанных конституционных полномочий – это не только права, но и обязанность государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц. Ответственность указанных субъектов наступает не только за неисполнение обязанностей, но и за неиспользование (ненадлежащее осуществление) своих полномочий.