Этапы развития пенсионной реформы

В реформируемой системе  перераспределение сохраняется  в рамках базовых пенсий, сокращается  в рамках страховой компоненты⁴ и полностью отсутствует в накопительной компоненте. По мере роста роли накопительных пенсий доля перераспределяемых ресурсов сокращается, и, соответственно, увеличивается гендерный разрыв между величиной пенсий.

Таким образом, полученные данные, как и результаты предыдущего  раздела, свидетельствуют, что наиболее трудный для пенсионной системы  период предстоит в ближайшие 25 лет. Рост числа пенсионеров на одного работника усугубляется проблемами перехода от распределительной к работающей (т.е. обеспечивающей значимые выплаты) накопительной системе. Введение накопительных пенсий обычно создает проблему замещения выпадающих взносов. В России исключительно быстрый рост зарплаты позволил не только полностью исполнять пенсионные обязательства без дополнительного финансирования, но и индексировать их размер сверх инфляции. Однако каким бы высоким ни был рост зарплаты, он, очевидно, не может повлиять на величину коэффициента замещения. В результате существенное повышение пенсий сочеталось с увеличением разрыва между ними и уровнем зарплаты.

3 этап включение негосударственных  пенсионных фондов в систему  Обязательного пенсионного страхования. Третий этап реформы начался в 2004 году включением негосударственных пенсионных фондов в число страховщиков по обязательному пенсионному страхованию.

С 1 января 2004 г. гражданам была предоставлена возможность, формировать свою накопительную часть трудовой пенсии с помощью негосударственных пенсионных фондов, а не только в Пенсионном фонде России. Специально лицензированные негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании получили право участвовать в обязательном пенсионном страховании.

У граждан появилась возможность  увеличить размер накопительной  части, за счет более эффективного накопления. Однако воспользоваться этой возможностью могут только работники младших  возрастных групп, поскольку законодательство не предусматривает отчисление страховых  взносов на формирование накопительной  части трудовой пенсии для работников старше 1967 г.р. В результате этого размер трудовых пенсий у этих граждан окажется меньше, чем у работников младших возрастных групп.

Негосударственные пенсионные фонды и система дополнительного  пенсионного обеспечения

Весь комплекс мер по модернизации системы обязательного пенсионного  обеспечения направлен на то, чтобы  повысить уровень жизни пенсионеров.

В развитых странах достойным  считается уровень жизни пенсионера, когда пенсия обеспечивает, возмещение ему потерянного заработка, на уровне от 40 до 80%. Однако достигнуть этого  с помощью одного лишь обязательного  пенсионного страхования удастся  еще не скоро, так как решение  задачи зависит от многих сопутствующих  факторов.

Для того, чтобы получить достойный уровень жизни на пенсии, сравнимый с уровнем принятым в развитых странах, необходимо использовать возможности, предоставляемые дополнительным (добровольным) негосударственным обеспечением.

Эти задачи ДПО и призваны решить НПФ.

Сейчас сложились три  основных источника финансирования дополнительных пенсий для граждан: это самостоятельные взносы граждан  в НПФ; корпоративные пенсионные программы; взносы в НПФ третьих  лиц, например, родственников или  знакомых.

Корпоративные пенсионные программы  находят все большую популярность и применение на тех предприятиях, чьи руководители осознают свою социальную ответственность перед работниками, хотят получить эффективный инструмент управления персоналом и оптимизации  финансовой деятельности предприятия, а также заработать имидж благополучного предприятия в кругу коллег.

При этом предоставляемые  налоговые льготы, позволяют сформировать для работника со стажем работы на предприятии 10 лет дополнительную пенсию в размере 10-20% от его заработка.

Самостоятельное формирование дополнительной пенсии позволяет работнику, отчисляя в НПФ в среднем 5% от зарплаты, за 20 лет сформировать себе пожизненную пенсию в размере  примерно еще 15% от зарплаты.

Именно сочетание обязательного  и добровольного пенсионного  обеспечения, забота о котором проявляется  в течение всей жизни человека, позволяет пенсионерам в развитых странах достичь высокого уровня жизни.

Таким образом, если начать сейчас, то для граждан среднего возраста, с помощью доступных  и не очень обременительных мероприятий  можно достигнуть уровня пенсионного  обеспечения, аналогичного в сравнительном  отношении уровню жизни пенсионеров  развитых стран.

Эволюционный ход событий  был нарушен в 2005 году. Широко известная  «монетизация социальных льгот» всколыхнула  все общество и стала социально-экономической  проблемой «номер один». Реальные последствия  и стоимость этого шага обсуждаются  до сих пор. Между тем самая  высокая цена за ошибки при проведении этой реформы кроется отнюдь не в  расходах консолидированного бюджета, не в дефиците региональных финансов и не в обидах некоторых социальных групп. Главная жертва «монетизации»  – пенсионная реформа.

Как уже упоминалось, с  советских времен пенсионное обеспечение  и социальные льготы связаны в  единое неразрывное целое. Абсолютное большинство льгото получателей в России – пенсионеры. Оценив масштаб социального потрясения, правительство пошло на внеплановую и беспрецедентную по масштабам индексацию размера базовой части пенсии (на 36%), нарушив при этом законодательно установленный порядок индексирования. Проблема далеко не исчерпывается финансовыми аспектами этой акции, усугубившей дефицит ПФ. Гораздо более опасно разрушение новой архитектуры системы: она сдвинулась от страховых принципов в сторону «технологий собеса». Согласно прогнозам, быстро вернуться в прежнее состояние системе не удастся.

Глава 2.  Проблемы и пути совершенствования  пенсионной системы

2.1.Проблемы пенсионной  системы на современном этапе

Очевидно, что падение  коэффициента замещения до уровня ниже 20% социально неприемлемо, фактически это означало бы глубокий кризис пенсионной системы. В то же время, как показывают результаты проведенных исследований, население считает, что решение  проблем пенсионной системы –  обязанность государства, и в  массе своей пока не готово активно  включиться в создание своих накоплений, большая часть не имеет для  этого и материальных возможностей.

Создание устойчивого  и эффективного механизма финансирования пенсий. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему  финансирования, далекую от страховых  принципов. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо заново определить источники финансирования пенсий и  пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета.

Сюда же можно отнести  остро актуальную задачу получения нормальной доходности на пенсионные накопления, без чего теряет смысл как проведенная в 2002 г. реформа, так и предложения по дальнейшему развитию накопительной системы.

Снижение уровня бедности среди пенсионеров. Как отмечалось выше, средние размеры трудовой пенсии все еще ненамного превышают  прожиточный минимум пенсионера.

По данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров  лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения  в целом, а среди работающих пенсионеров  доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения остается достаточно острой.

Компенсация потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта  задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы  являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения, то есть основные получатели пенсий в 2010–2030 гг., когда достигает минимума коэффициент  замещения. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем. Кроме того, женщины-пенсионеры могут стать одним из «очагов бедности».

Достижение рекомендуемого МОТ уровня индекса замещения (40%). Данная цель является наиболее труднодостижимой, имеет смысл рассматривать ее как программу-максимум. Тем не менее, пенсионная политика должна предусматривать  определенные целевые показатели, устанавливать  ориентировочное время их достижения и меры, позволяющие это сделать.

Даже неполный обзор долгосрочных проблем пенсионной системы показывает, насколько они масштабны. Учитывая это, нельзя надеяться на значительное улучшение ситуации в пенсионной сфере за счет какой-то одной, даже самой  серьезной, меры. Заметный прогресс возможен только в том случае, если совершенствование  пенсионной системы будет идти сразу  по многим направлениям. Ключевое значение, как представляется, должны иметь следующие группы мер: 1)восстановление устойчивой системы финансирования трудовых пенсий; 2)развитие негосударственного пенсионного страхования, играющего ведущую роль в большинстве развитых стран; 3)повышение пенсионного возраста, в мягкой или жесткой форме.

Восстановление устойчивой системы финансирования трудовых пенсий

Схема финансирования трудовых пенсий (с учетом новой схемы софинансирования добровольных дополнительных пенсионных отчислений) имеет сложный и запутанный механизм. Базовые и страховые пенсии имеют по два источника финансирования, а накопительная — четыре. Как отмечалось выше, в последние годы пенсионная система все дальше отходит от страховых принципов. Необходимо, прежде всего, вновь перевести страховую компоненту пенсионной системы на страховые принципы.

К 2011 г. почти 20% ресурсов страховой  компоненты будет обеспечиваться за счет общих доходов бюджета. Для  выхода из данной ситуации можно предложить полностью направлять ЕСН на финансирование страховых пенсий, а базовую пенсию целиком финансировать из общих  доходов бюджета. В условиях 2010 г. это привело бы к перемещению  существенного объема (около 0,7% ВВП) от базовой компоненты в страховую, в дальнейшем величина перемещения еще увеличивается, достигая к 2030 г. 0,9% ВВП (табл. 1).

Таблица 1. Ресурсы финансирования базовых и страховых пенсий, % ВВП

Выплата базовых пенсий за счет общих доходов бюджета, а  не пенсионных отчислений является достаточно распространенной практикой. Однако при  этом, как правило, базовая пенсия имеет иное содержание: она используется как инструмент целенаправленной борьбы с бедностью. Подробнее вопрос о  реформировании базовых пенсий рассматривается  ниже.

Предлагаемая реформа  оправдана по нескольким причинам:

1)обязательства страховой  компоненты последовательно нарастают,  поэтому для их исполнения (даже  если не проводится индексация  пенсионного капитала и страховых  пенсий) требуется все больше  ресурсов. По этой причине в  рамках действующей системы в  2014–2026 гг. средств будет хватать  максимум на то, чтобы индексировать  страховые пенсии на инфляцию. При сохранении действующего  порядка будет последовательно  нарастать давление в сторону  увеличения трансфертов на покрытие  дефицита страховой компоненты. Требования к финансированию  базовых пенсий значительно менее  жестки;

2)по мере роста общего  уровня доходов распространенность  бедности среди пенсионеров снизится, и потребность в целевой поддержке  за счет выплат базовых пенсий  будет все меньше. Таким образом,  не будет опасности мобилизации  все большей части общих доходов  бюджета на финансирование пенсионных  выплат.

Изменение структуры источников финансирования базовых и страховых  пенсий не может повысить коэффициент  замещения, поскольку не увеличивает  размеры финансирования. Однако оно  делает пенсионную систему более  устойчивой, позволяя более гибко  регулировать пенсионные обязательства  государства.

Абсолютно необходимым условием финансовой устойчивости пенсионной системы  является изменение шкалы ЕСН. В  настоящее время границы регрессивной шкалы этого налога установлены  в номинальном выражении. В сочетании  с быстрым ростом уровня зарплаты это означает быстрое снижение эффективной  средней ставки налога, поскольку  все большая часть зарплаты облагается по более низким ставкам.

Так, по данным Росстата, за пять лет (с 2001 по 2006 г.) доля работников с годовой зарплатой выше 3000 тыс. рублей увеличилась в 13 раз (с 0,4 до 5,4%). Пока не вполне осознан тот факт, что снижение эффективной ставки идет неравномерно: процесс резко  ускорится при приближении средней  величины зарплаты к порогу регрессии. По прогнозам Минэкономразвития, это  случится уже в 2011 г.

Согласно модели распределения  зарплаты, построенной в Экономической  экспертной группе, после этого падение  эффективного коэффициента ЕСН резко  ускорится, так что к концу  периода его величина составит лишь 10%. Такое, более чем двукратное, снижение эффективной ставки приведет к значительным потерям доходов пенсионной системы: 1,8% ВВП в 2015 г. и 2,9% ВВП в 2020 г. (табл. 4). Общие потери налогов и взносов на социальные нужды еще больше, что дополнительно ограничит возможности финансирования пенсий за счет общих доходов бюджета.