Этапы развития пенсионной реформы

Концепция подтвердила курс на универсальное пенсионное обеспечение  в Российской Федерации, охватывающее все российское население, включая  неформально занятых и не работавших. Решению этой задачи служили так называемые «базовые» пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа. При разработке документа учли практику невыплат заработной платы и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.

Оценивая Концепцию в  целом, нельзя не отметить, что, хотя именно там было впервые введено понятие  трехуровневой системы пенсионного  обеспечения, предлагаемые изменения  государственной системы сводились  в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант  пенсионной реформы был самым  консервативным из всех появившихся  за последние десять лет: он в принципе не учитывал долгосрочный фактор старения населения. Впрочем, Концепция инициировала создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении  качества управления пенсионной системой.

Если понимать под реформой лишь те решения, которые затрагивают  основные принципы действующей системы  и приводят к ее структурным изменениям, то первым подлинно реформаторским документом стала Концепция пенсионной ре формы, предложенная в 1997 году рабочей группой  при Министерстве труда и социального  развития России. Разработанная тогда  модель трехуровневой системы ориентировалась  на опыт Чили и максимально близко соответствовала представлению  о многоуровневой пенсионной системе, как ее определил в 1994 году Всемирный  банк. По сравнению с 1995 годом появились  два принципиальных новшества.

Первое – обязательная накопительная компонента на основе индивидуальных счетов и с передачей  управления накоплением частным  компаниям; в перспективе права  на трудовую пенсию должны были формироваться  только в рамках этой компоненты.

Второе – введение обязательной проверки материального положения  при предоставлении социальных пенсий тем, кто не сумел сформировать пенсионные накопления.

Таким образом, финансовая устойчивость и низкая стоимость системы достигалась  за счет отказа от всеобщего пенсионного  обеспечения и от борьбы с бедностью  среди пенсионеров. Предложенная модель также недооценивала высокую  дифференциацию доходов в российском обществе: в рамках полностью накопительной  системы нельзя было гарантировать  большей части населения приемлемый уровень трудовых пенсий.

Помимо негативного социального  эффекта, реализация Концепции 1997 года была сопряжена с высокой стоимостью перехода к новой системе, поскольку  необходимо было выполнить уже существующие обязательства перед нынешними  и будущими пенсионерами. Практически  полный охват российского населения  пенсионным обеспечением – важнейшее  ограничение в выборе модели пенсионной реформы, отличающее Россию от стран  Латинской Америки, на опыт которых  тогда ориентировались реформаторы.

Не менее важный вопрос заключался в том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной  Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах  представлялось опасным. Как показало дальнейшее развитие событий, для этих опасений имелись серьезные основания.

Доработка Концепции 1997 года, предполагавшая сокращение расходов на ее реализацию, диверсификацию рисков и усиление социальной направленности, потребовала обращения к опыту  пенсионных реформ в европейских  странах, в частности Швеции и  Польше. Население обеих стран  интенсивно стареет, а пенсионная система  обременяет экономику страны еще  больше, чем в России. Польша к  тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки  стала утвержденная правительством в мае 1998 года Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, которая предусматривала создание системы условно-накопительных счетов, уже опробованных в этих странах.

Условно-накопительные счета  отличаются от «безусловно» накопительных  тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату  пенсий в текущем периоде. Тем  самым решается две задачи: защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета, у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений периода ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей – большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Это позволяло растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки. В отличие от Концепции 1995 года и от реализуемой пенсионной реформы, в этой модели размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему. Одновременно это снимало с повестки дня вопрос о повышении пенсионного возраста, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей к тому, чтобы дольше оставаться на рынке труда. Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую нагрузку на работников и работодателей.

Уменьшить обязательства  государственной пенсионной системы  должна была также реформа льготных досрочных пенсий за работу в особых условиях труда: эти пенсии предполагалось заменить обязательными профессиональными  пенсионными программами, опирающимися на индивидуальные накопительные счета.

Программа 1998 года впервые  была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а  потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после  принятия, разразился финансовый кризис 1998 года. Его последствия для будущего накопительной составляющей пенсионной системы были очевидны: в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоило и говорить.

Еще одно следствие кризиса  – бюджетный дефицит и дефицит  ПФ – оказалось непреодолимым  препятствием для введения условно-накопительных  счетов.

Отныне решения об изменении  ставок ЕСН готовились в Минфине, исходившем из потребностей бюджета  и стремления вывести доходы населения  из тени. Потребности пенсионной системы  были отодвинуты на второй план. Поскольку  существовавшие ранее платежи в  размере одного процента доходов  работника в ПФ были отменены и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то и отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий – как дело, за которое несет ответственность государство.

В результате при подготовке пенсионной реформы 2002 года были реставрированы некоторые положения Концепции 1995 года. В законах, формирующих институциональные  рамки новой пенсионной системы, снова появилось понятие базовых  пенсий. Здесь они носят название «базовой части трудовой пенсии»  и выплачиваются всем получателям  трудовых пенсий в размере, дифференцированном по возрасту и степени утраты трудоспособности. Базовая часть пенсии финансируется  из ЕСН. Тем, кто не заработал прав на трудовую пенсию, из средств бюджета  выплачивается социальная пенсия.

В начале 2000-х годов впервые  исчезли внешние причины, подталкивавшие к неотложным реформам. Но начинался  четырехлетний цикл правления нового президента, от которого ждали активных действий. И решения, которые отодвигались и дезавуировались на протяжении многих лет, были приняты почти в  одночасье, когда этого никто  не ждал, – без публичного обсуждения и научной экспертизы. Таким образом, история пенсионной реформы в  России еще раз показывает, что  принятие решений по столь значимому  вопросу невозможно без прямого  вмешательства первого лица государства.

И еще один урок: на этапе  экономического роста были отвергнуты наиболее радикальные схемы и  выбран модернизированный, но в целом  осторожно-консервативный вариант  реформы. В очередной раз получило подтверждение правило, хорошо известное  из мирового опыта: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна  темпам экономического роста.

2 этап введение накопительных  принципов при формировании обязательных  пенсий. Следующий этап реформы начался в 2002 году. Была изменена структуробязательных пенсий и принципы их расчета. С целью обеспечения принципов социальной справедливости, размер пенсии, которую будет получать человек, более жестко привязывалась к его реальной зарплате.

Главным нововведением в  связи с введением в действие новых законов стало разделение пенсии на трудовую и государственную. Изменился не только сам смысл привычного для большинства населения термина государственная пенсия, но и принципы ее формирования.

Трудовая пенсия делится  на три составляющие: базовую, страховую и накопительную.

Базовая часть трудовой пенсии выплачивается в фиксированном  размере за счет средств федерального бюджета и призвана обеспечить минимальный  доход пенсионеру. Размер базовой  части пенсии регулярно индексируется.

Страховая часть трудовой пенсии формируется за счет страховых  взносов, уплачиваемых работодателем  в Пенсионный фонд России. Ее размер напрямую зависит от величины заработной платы работника и его страхового стажа. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые  за счет ЕСН, фиксируются на специальных  счетах, «капитал» периодически индексируется  в соответствии с ростом средней  зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Принципиальное отличие состоит  в том, что накопленный таким  образом «пенсионный капитал» при  расчете пенсии делится на зафиксированный  в законе период получения пенсии, который после окончания переходного  периода составит 19 лет для мужчин и женщин. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой  продолжительности жизни российского  населения, наконец, сбудется, система  окажется несбалансированной.

Накопительная часть трудовой пенсии в основном формируется у  граждан 1967 г.р. и моложе. За счет многолетнего реинвестирования она призвана увеличить  общий размер трудовой пенсии.

Важный аспект оценки пенсионной реформы состоит в ее распределительном  действии. Проведенный в 2002 г. переход  от принципа солидарности поколений  к смешанной системе, включающей накопительную компоненту, автоматически  влечет масштабное перераспределение  пенсионных средств. Если прежде пенсионные выплаты в каждый момент полностью  обеспечивались взносами сегодняшних  работников, то при новом механизме  часть взносов сберегается для  финансирования будущих пенсий нынешних работников. Впоследствии, с началом  выплат из накопительной компоненты, текущие пенсии будут частично обеспечиваться прошлыми взносами пенсионеров. На начальном  этапе реформ, таким образом, часть  взносов отвлекается от финансирования текущих пенсий, следовательно, размер последних оказывается ниже того, который мог быть при сохранении прежней системы. Иными словами, поколения, получающие пенсии в переходный период, теряют часть ресурсов, которые  перераспределяются в пользу последующих  поколений.

Кроме того, реформы вызывают и перераспределение между другими  группами: мужчинами и женщинами, пенсионерами по старости и другими  категориями получателей трудовых пенсий. Приемлемость уровня пенсий должна оцениваться не только для пенсионеров  в целом, но и для отдельных  категорий пенсионеров.

Реформа изменяет не только распределение выплат между группами, но и временной профиль выплат. В связи с этим для агрегированной характеристики пенсий, получаемых пенсионером за какой-то отрезок времени, использовались суммарные приведенные выплаты.

При этом коэффициенты дисконтирования  брались равными показателям доходности пенсионных накоплений. Поскольку мы не предполагали влияния реформы на общий уровень сбережений и накопления в экономике, в каждый период первичные ресурсы пенсионной системы остаются такими же, какими они были бы без реформы. Это означает, что общая сумма приведенных выплат, получаемых всеми поколениями, при реформе не меняется.

Таким образом, выигрыш одних  может быть получен только за счет других групп.

Полученные оценки свидетельствуют  о наличии возрастной разделительной черты между выигравшими и проигравшими в результате пенсионной реформы.

Для мужчин в выигрыше оказываются  когорты 1963 г. рождения и младше, для  женщин – 1972 г. рождения и младше. Для  обоих полов выигрыш от реформы  последовательно увеличивается  по мере перехода к более молодым  когортам.

Кроме того, результаты заметно  различаются для мужчин и женщин. Суммарные приведенные выплаты мужчин наиболее молодой когорты (1985 г. рождения) возрастают на 54%, тогда как для женщин этого же года рождения – лишь на 14%. По мере перехода к более старшим когортам увеличиваются размеры проигрыша от пенсионной реформы. Для наиболее старших из рассматриваемых когорт (1930 г. рождения) приведенные пенсионные выплаты снижаются в результате реформы на 29–33%. Полученные результаты вполне логичны: в основном, с небольшими отклонениями, выигрывают поколения, участвующие в накопительной системе, а проигрывают не участвующие в ней.

Рост гендерных различий в размере пенсий не является неожиданным. Дело в том, что сравнительно небольшие различия между пенсиями мужчин и женщин до реформы достигались за счет масштабного перераспределения ресурсов по гендерному признаку. Женщины получали меньшую зарплату (в среднем в 2001 г. на 37%) и в момент выхода на пенсию имели меньший трудовой стаж. В результате их расчетные пенсионные отчисления были почти вдвое меньше, чем у выходящих на пенсию мужчин. В то же время женщины намного дольше (почти на 10 лет) получают пенсию, поскольку раньше выходят на пенсию и имеют большую общую продолжительность жизни. Близость средних пенсий мужчин и женщин (разность составляла в 2001 г. лишь 10%) подразумевала, что 37% взносов, выплачиваемых мужчинами, использовалась для выплат женщинам, а 42% выплат, получаемых женщинами, финансировалась из взносов мужчин.