Развитие современных концепций государственного управления

Политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает  государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как  множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций  и учреждений, которые имеют некоторый  общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки  соглашений в процессе обмена имеющимися у ее факторов ресурсов. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные      нормы[11, с.30].

2.3 Виды политических сетей

Ясно, что политические сети будут различаться по ряду критериев. Конечно, есть различия, связанные со степенью выражения общих качеств  политических сетей, но можно выделить также внутренние дифференцирующие критерии. К последним следует отнести (1) число и тип участников сетей, (2) характер институционализации, (3) сферу политики, в которой формируются сети, (4) распределение ресурсов между участниками сетей, (5) особенности интересов, объединяющих участников сети, (6) степень концентрации власти и т.д.

Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом. Он выделяет пять типов политических сетей, руководствуясь тремя критериями: степенью внутренней интеграции, числом участников сети и распределением ресурсов между ними.

Политические сообщества  представляют собой такие сети, которые  характеризуются стабильностью  взаимоотношений, устойчивым и в  высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парламент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют высокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах (например, образование или пожарная безопасность). Это, скорее, территориальные сообщества.

Профессиональные сети характеризуются  преобладанием одного класса участников производства политических решений  — особой профессиональной группы — и основаны на высокой степени  вертикальной взаимозависимости, а  также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например Национальная служба здравоохранения  в Великобритании.

Межуправленческие сети формируются на основе представительства местных властей. Их отличительными характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаимозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.

Сети производителей   отличаются значительной ролью в  политике экономических интересов (публичного и частного секторов), подвижным  членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а  также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

Проблемные сети  характеризуются  большим числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Стабильность и постоянство находятся здесь  в большом почете, а структура  имеет склонность к атомистичности[8,с.46].

2.4 Понятие «руководство»  в концепции политических сетей

 Английское слово «governance» на русский язык сложно поддается однозначному переводу. Это и «руление», и «управление на высших уровнях организации», и «руководство», и «общее управление», и «политическое управление». Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими терминами, например рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в смысле общего политического управления, т. е. руководства, который включает в себя многие значения других толкований термина.

Понятие «руководства» в  современной науке государственного (шире— публичного) управления приобретает концептуальное значение. Некоторые исследователи ставят «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджментом  и концепцией политических сетей.

Перспектива использования  понятия «руководство» для описания новой ситуации в государственном  управлении делает теорию последнего непосредственно связанной с  политической наукой. По преимуществу концепция руководства является политологической концепцией и в  определенной мере восстанавливает  значение теории государственного управления в политической науке. Государственное  управление предстает здесь не столько  исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с  непосредственным общественным влиянием, сколько одним из субъектов общественно-политического процесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. Фактически, руководство отличается и от простого администрирования, когда источником политических решений выступает политическая верхушка иерархической лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес. Руководство осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Руководство не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления, оно более эффективно, как считается, для удовлетворения общественных потребностей, т.е. выработки решения по общим вопросам[11,с.61].

2.5 Эффективность политических  сетей

Оценка эффективности  управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями. Во-первых, взаимоотношения  государства и различных групп  интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так  как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению  с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками  сетей. Возможность доверия возникает  именно в политических сетях, отношения  в которых воплощают доверие  в силу многих причин социального  порядка, связанного с формированием  сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате социального конструирования в  процессе формирования сети. Во-вторых, эффективность политических сетей  достигается внутренними условиями  взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность:

• будет наивысшей, когда сеть интегрирована, причем интеграция централизована вокруг властного ключевого агента (эта структура облегчает как интеграцию, так и координацию и является относительно действенной);

• будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными;

• является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и по меньшей мере вероятной в небогатом ресурсами окружении (однако одно ресурсное богатство не создаст эффективную сеть, и ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть, т.е. другие факторы более значимы);

• будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности (эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается непосредственно)[11,с.72].

Из всего выше сказанного следует, что концепция политических сетей имеет глубокие корни в  исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства. Особенно следует отметить такие  направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние на нее оказал неоинституционализм, особенно в его социологической версии. Хотя данная концепция может быть подвергнута и подвергается критике, тем не менее она удачно смоделировала альтернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений.

3. Синергетические концепции  государственного управления

В теории управления существует множество концептуальных моделей, т.е. подходов к анализу системы  управления: ситуационный, процессный, мультипликационный (умножающий), системный. В последние полтора десятилетия теоретически оформляется синергетический подход.

Синергетика возникает в 70-е годы XX в. и представляет собой  междисциплинарное направление  в современном научном знании. Термин «синергетика», предложенный немецким физиком-теоретиком Г.Хакеном, состоит из двух слов: «си» — совместное действие, «энергизм» — активность[1,с.31].

Синергетика исследует совместное действие многих подсистем, в результате которого возникает структура и  соответствующее функционирование. Эта дисциплина изучает общие  принципы и законы самоорганизующихся систем всех уровней материи— физических, химических, биологических, социальных. Поэтому ее часто называют наукой о самоорганизации или теорией самоорганизации.

Становление и развитие синергетики  связано прежде всего с изучением физических, химических и термодинамических процессов. В последние годы синергетические принципы и методы активно проникают в обществоведческие науки; все авторитетнее заявляет о себе такой раздел синергетики, как социосинергетика. Тем самым создаются веские основания для анализа системы государственного управления с позиций синергетики, для исследования возможностей применения социосинергетической методологии к теории и практике государственного управления в целом и к различным элементам системы государственного управления, выполняющим функции упорядочивания, сохранения и развития государства в его определенной качественной специфике.

Синергетический стиль мышления базируется на большом числе положений, принципов, идей. Для решения поставленной  задачи — характеристики особенностей применения синергетической методологии  к системе государственного управления — из всего набора принципов и положений выберем два стержневых: принцип самоорганизации и принцип нелинейности[4,с.56].

Принцип самоорганизации  действует в сложных нелинейных системах, находящихся в неравновесном  режиме функционирования. К таким  системам относятся и феномены, являющиеся объектами воздействия со стороны  государственного управления. Самоорганизация  представляет собой процесс спонтанно, т.е. самопроизвольно, происходящих изменений  структуры систем от неупорядоченности  к порядку (процессы самоорганизации) и обратно (процессы самодезорганизации).

Элементами самоорганизации  такой популяции, как человечество, являются вспышки эпидемий, войны, вооруженные  конфликты, различного рода катастрофы, которые спонтанно регулируют численность  человечества.

Практика показывает, что если правительство страны проводит политику весьма далекую от интересов и нужд большинства людей, то люди начинают жить по собственным законам, различными способами и путями обеспечивая свои потребности, функционируя тем самым как самоорганизующаяся система.

Самоорганизующимися системами  являются не только физические, биологические, экологические, но и социальные системы, например такие, как семья, этносы, коллективы, государство, общество в целом. Синергетика утверждает, что несмотря на качественные различия между системами различной природы все они подчиняются действию одних законов, на базе которых происходят процессы самоорганизации, т.е. самопроизвольного изменения организации системы.

В чем же заключается значение идеи самоорганизации для осуществления государственного управления? Как реально можно управлять социальными системами, развивающимися в режиме самоорганизации? Предварительные ответы на эти вопросы могут быть сформулированы следующим образом: